審計署審計長 胡澤君
委員長、各位副委員長、秘書長，各位委員：
我受國務(wù)院委托，報告2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署，審計署依法審計了2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況。結(jié)果表明，2018年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，認真執(zhí)行十三屆全國人大一次會議決議，落實全國人大財經(jīng)委審查意見，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全力做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作，全年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標任務(wù)圓滿完成，決勝全面建成小康社會取得新的重大進展。
——供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，營商環(huán)境進一步優(yōu)化。取消一批行政許可事項，全面實施全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，全年為企業(yè)和個人減稅降費約1.3萬億元?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)補短板力度不斷加大。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，重點領(lǐng)域創(chuàng)新實現(xiàn)新的突破。壓減粗鋼產(chǎn)能3500萬噸以上、退出煤炭落后產(chǎn)能2.7億噸，均提前兩年完成“十三五”規(guī)劃目標任務(wù)。
——財稅體制改革持續(xù)深化，重點領(lǐng)域支出得到保障。出臺基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，在中央財政層面初步建立了項目支出為主的全過程預(yù)算績效管理體系。中央一般公共預(yù)算收入和支出分別增長5.3%、7.7%，中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付增長9.2%，更多向創(chuàng)新驅(qū)動、三農(nóng)、民生等領(lǐng)域傾斜。
——三大攻堅戰(zhàn)取得明顯成效，重點任務(wù)進展順利。嚴格地方政府債務(wù)限額管理，建立終身問責(zé)、倒查責(zé)任機制。金融市場總體平穩(wěn)，金融亂象整治取得階段性成效。中央財政補助地方扶貧資金增長23.2%，貧困縣涉農(nóng)資金整合超過3000億元，減少農(nóng)村貧困人口1386萬人，順利完成280萬人易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)。中央財政支持污染防治攻堅戰(zhàn)相關(guān)資金增長13.9%，大氣、水、土壤等污染防治投入持續(xù)加大。
——社會民生持續(xù)改善，發(fā)展成果惠及更多群眾。及時出臺穩(wěn)就業(yè)舉措，中央就業(yè)補助資金支出增長6.8%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬人。實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制?？缡?[* 本報告對省級行政區(qū)統(tǒng)稱為省，地市級行政區(qū)統(tǒng)稱為市，縣區(qū)級行政區(qū)統(tǒng)稱為縣。]定點醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)縣級行政區(qū)全覆蓋。
——審計查出的突出問題有效整改，體制機制進一步健全。相關(guān)地方、部門和單位持續(xù)開展整改、加強管理、完善制度，防患于未然。上年度審計查出的問題已整改金額3000多億元，完善相關(guān)制度2900多項，處理處分3200多人次。
一、中央財政管理審計情況
重點審計了財政部具體組織中央預(yù)算執(zhí)行和中央決算草案編制、發(fā)展改革委組織分配中央財政投資情況。中央決算草案反映，2018年，中央一般公共預(yù)算收入總量87909.46億元、支出總量103409.46億元，赤字15500億元；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金年底余額3766.44億元；中央政府性基金收入4034.81億元、支出4021.55億元；中央國有資本經(jīng)營收入1326.38億元、支出1111.73億元。從審計情況看，財政部、發(fā)展改革委按職責(zé)進一步加強預(yù)算和投資計劃管理，積極推進財稅和投融資體制改革，預(yù)算執(zhí)行和計劃下達總體較好。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）中央決算草案未披露3個事項。一是以收入退庫方式安排支出120.21億元，直接沖減一般公共預(yù)算收入；二是為彌補3項基金因繳納增值稅減少的收入，從一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)列政府性基金預(yù)算118.42億元，兩本預(yù)算重復(fù)列收列支；三是中德財政合作伙伴基金2018年底余額3.69億元。審計指出問題后，財政部在決算草案中披露了上述事項。
（二）預(yù)算管理不夠全面規(guī)范。
1．預(yù)算安排未充分考慮資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況。一是未將3個部門上年結(jié)轉(zhuǎn)22.02億元納入部門年初預(yù)算，未及時清繳11個部門和51家所屬單位結(jié)余6.01億元；二是向10個部門和6家所屬單位累計結(jié)轉(zhuǎn)25.7億元的38個項目繼續(xù)安排預(yù)算32.44億元，年底結(jié)轉(zhuǎn)增至33.36億元；三是中央財政投資專項（以下簡稱投資專項）安排的11個項目已超過1年未開工或無法實施，發(fā)展改革委未有效督促開工或調(diào)整計劃，涉及1.16億元。
2．預(yù)算編制不夠細化和合理。一是在年初預(yù)算中，6項專項轉(zhuǎn)移支付322.74億元未落實到具體地區(qū)，批復(fù)10個部門的43.2億元預(yù)算未細化到具體單位；二是向7個協(xié)會和非本部門所屬75家單位安排43.19億元。
3．部分預(yù)算調(diào)整和下達不夠規(guī)范及時。一是向尚不具備實施條件的4個項目追加預(yù)算5.3億元，截至2019年3月未支出；二是2018年11月后才下達7個部門項目預(yù)算21.8億元，當(dāng)年全部結(jié)轉(zhuǎn)；三是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)移支付中分別有1380.83億元、43.16億元和14.38億元，7個投資專項34.6億元未在規(guī)定時間內(nèi)下達；四是17項轉(zhuǎn)移支付未提前下達或提前下達未達規(guī)定比例。
4．部分投資計劃與預(yù)算下達對接時間較長。抽查發(fā)展改革委安排的3404.68億元投資發(fā)現(xiàn)，從下達投資計劃到財政部下達預(yù)算指標平均耗時62天，個別投資計劃最長224天。
5．國有資本經(jīng)營預(yù)算管理存在薄弱環(huán)節(jié)。20個部門所屬事業(yè)單位設(shè)立的一級企業(yè)中，有379家（資產(chǎn)433.14億元）未納入預(yù)算范圍。25.26億元預(yù)算資金因項目取消、推進慢等閑置，其中16.48億元超過2年。還有3.36億元項目資金未發(fā)揮效益。
（三）轉(zhuǎn)移支付制度體系不夠健全。
1．一般性轉(zhuǎn)移支付中指定用途資金占比仍較高。中央財政共下達一般性轉(zhuǎn)移支付38811.21億元，涉及85個項目，其中10個項目的12164.67億元（占31.34%）指定了用途。
2．部分轉(zhuǎn)移支付安排交叉重疊。財政部在2個部門預(yù)算中安排補助地方項目支出17.73億元，又通過2項轉(zhuǎn)移支付安排同類支出96.88億元；財政部11項專項轉(zhuǎn)移支付1552.55億元，與發(fā)展改革委7個投資專項1431.47億元，投向相同或類似；發(fā)展改革委6個投資專項的部分具體投向存在重疊，涉及165.29億元。
3．部分轉(zhuǎn)移支付管理辦法不完善或執(zhí)行不嚴格。一是未明確實施期限、退出條件或因素權(quán)重等，涉及24項專項轉(zhuǎn)移支付和4個投資專項、15105.69億元資金，還有12項專項轉(zhuǎn)移支付未在預(yù)算編制前開展評估；二是分配標準或計算方法未經(jīng)國務(wù)院批準即實施，涉及2項一般性轉(zhuǎn)移支付、1468.46億元資金；三是未嚴格按規(guī)定方法和標準分配，涉及7項專項轉(zhuǎn)移支付和4個投資專項、671.5億元資金；四是因?qū)徍瞬粐老虿环蠗l件的22家單位和38個項目分配資金，涉及1項專項轉(zhuǎn)移支付和3個投資專項、7.64億元資金。
（四）全面預(yù)算績效管理機制尚不完善。
1．績效目標設(shè)定不夠科學(xué)。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算402.65億元未設(shè)立績效目標，1個投資專項未填報績效目標表。已設(shè)立目標的8個投資專項存在評價標準偏低、缺少關(guān)鍵因素等情形；10個部門138個一級項目（占抽查數(shù)的53.9%）績效量化指標偏少、定性指標偏多；有9個項目量化指標超出項目內(nèi)容或低于已完成情況。有17項專項轉(zhuǎn)移支付和1項政府性基金、17個部門273個項目績效目標設(shè)定不夠明確，或相關(guān)管理規(guī)定要素不完整；12項專項轉(zhuǎn)移支付的績效目標未與預(yù)算同步下達。
2．績效評價不夠規(guī)范。3項專項轉(zhuǎn)移支付、8個部門19個項目未按要求將以前年度績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排參考因素。6個投資專項、24個部門87個項目自評結(jié)果不夠客觀，有的未全面開工即自評滿分；6個投資專項未嚴格按設(shè)定目標自評，其中1個專項將量化指標自行變更為不可量化指標并自評滿分；2個投資專項自評內(nèi)容不完整，缺少二三級指標的詳細得分。
3．績效信息公開比例較低。財政部2018年向全國人大報告了36個一級項目的績效目標，僅占中央部門向其提交數(shù)的27.5%；尚未公開21項專項轉(zhuǎn)移支付年度整體績效目標，26個項目的績效評價結(jié)果只公開了2個。
二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
2018年首次對中央一級預(yù)算單位實現(xiàn)審計全覆蓋，并延伸審計了256家所屬單位。結(jié)果表明，2018年中央部門本級預(yù)算總體執(zhí)行率88.1%，比上年提高8.5個百分點。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是預(yù)決算編報還不夠完整準確，涉及38個部門和109家所屬單位、金額14.23億元；二是預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)管理還不夠規(guī)范，涉及37個部門和96家所屬單位、金額77.47億元；三是“三公”經(jīng)費及會議費等管理不夠嚴格，涉及43個部門和151家所屬單位、金額5469.25萬元；四是一些單位依托管理職能或者利用行業(yè)資源違規(guī)收費，涉及3家所屬單位、金額120萬元。此外，還有2個部門和4家所屬單位違規(guī)發(fā)放津補貼1627.01萬元；3個部門和2家所屬單位16人未經(jīng)批準兼職或違規(guī)兼職取酬93.47萬元；48個部門和104家所屬單位存在會計核算不規(guī)范、未及時辦理竣工決算等問題，涉及金額21.84億元。
從審計情況看，上述問題有的反復(fù)出現(xiàn)，一些突出問題主要發(fā)生在二級單位，反映出有關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行不嚴格、對所屬單位監(jiān)督責(zé)任未有效落實，以及預(yù)算管理改革不到位、相關(guān)制度不健全等深層次問題，主要表現(xiàn)在：
一是預(yù)算編制管控基礎(chǔ)尚未夯實。預(yù)算編制是預(yù)算管理全流程的管控起點和執(zhí)行依據(jù)。一些部門預(yù)算意識不強，預(yù)算編制缺乏科學(xué)論證和測算，一定程度上還習(xí)慣于“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠完整、準確甚至脫離實際，由此帶來資金結(jié)余沉淀、項目末期突擊花錢等問題。基本支出和項目支出界限還不夠清晰，近年來預(yù)算編報出現(xiàn)基本支出“項目化”傾向，有的將基本支出作為項目編報，有的還將預(yù)算資金在基本支出和項目支出間自行調(diào)劑使用。
二是相關(guān)改革配套體系有待完善。近年來，按照黨中央、國務(wù)院部署，中央財政推出一系列改革舉措，但相關(guān)配套體系不夠健全，影響了改革成效。法規(guī)體系方面，預(yù)算法實施條例等重要法規(guī)制度未及時修訂出臺，導(dǎo)致預(yù)算管理一些領(lǐng)域無章可循。事業(yè)單位管理方面，一些單位改革后仍承擔(dān)相關(guān)行政職責(zé)；有的因沒有合理確定機構(gòu)編制和職能等，經(jīng)費保障缺乏預(yù)算依據(jù)，一定程度導(dǎo)致依托管理職能或利用行業(yè)資源違規(guī)收費等問題。標準體系方面，目前部分部門對“三公”經(jīng)費口徑把握不夠到位，且定員定額標準覆蓋的支出范圍較小，對部門差異和不可預(yù)見因素等考慮不夠充分。工資政策方面，加班費、未休年假補貼等津補貼缺乏明確政策，導(dǎo)致發(fā)放依據(jù)不充分、發(fā)放差異較大、資金來源不合理等問題。
三是預(yù)算執(zhí)行和績效評價約束缺乏剛性。一些預(yù)算安排沒有明確考核制度和評估標準，一些預(yù)算項目未設(shè)置績效評價指標或指標設(shè)置不夠科學(xué)，對執(zhí)行情況缺乏評價基礎(chǔ)和依據(jù)，對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控也不夠有效，有的支出隨意性較大。一些部門對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題追責(zé)問責(zé)不到位，難以形成剛性約束。一些部門落實整改主體責(zé)任不到位，重審計查出具體問題的整改，輕舉一反三、完善體制機制和推進相關(guān)領(lǐng)域改革，使得類似問題反復(fù)出現(xiàn)。
三、重點專項資金和項目審計情況
（一）就業(yè)補助資金和失業(yè)保險基金審計情況。重點審計了17省104.52億元就業(yè)補助資金和161.64億元失業(yè)保險基金的管理使用情況?？偟目?，相關(guān)地區(qū)認真貫徹落實積極就業(yè)政策，就業(yè)主要指標順利完成。但還存在相關(guān)資金和項目管理不夠嚴格和規(guī)范的問題：11省50家單位和69名個人騙取套取或擠占挪用5572.66萬元；17省209市向不符合條件的單位和個人發(fā)放補貼或貸款3.3億元；4省12市7.9億元就業(yè)補助資金閑置超過2年。
（二）基本養(yǎng)老保險基金審計情況。對全國職工基本養(yǎng)老保險基金的審計結(jié)果表明，隨著基金中央調(diào)劑制度的正式實施，相關(guān)地區(qū)支付風(fēng)險有所降低。截至2018年底，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余約4.78萬億元，具備較強的支撐能力。但有16省未實現(xiàn)統(tǒng)一信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)省級集中存放；截至2019年3月底，已劃轉(zhuǎn)23戶央企國有股權(quán)1132億元充實社?；穑坏綌M劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)的10%，地方也僅有4省啟動劃轉(zhuǎn)工作。基金管理也不夠規(guī)范。2省27市縣通過占用財政資金、貸款等方式籌集133.57億元發(fā)放養(yǎng)老金；3省43家去產(chǎn)能企業(yè)的4200多名分流安置職工未參加養(yǎng)老保險或未及時繳納職工保費2201.53萬元；13省一些經(jīng)辦機構(gòu)因信息不共享、審核不嚴等，違規(guī)向7.75萬名不符合條件的人員發(fā)放養(yǎng)老金2.99億元。
（三）醫(yī)療保險基金審計情況。截至2018年底，重點審計的9省城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助資金和人均補助標準分別較上年增長8.84%和9.59%，跨省異地就醫(yī)住院費用直接結(jié)算達50.79萬人次。但醫(yī)保監(jiān)管能力建設(shè)仍相對滯后。目前對騙保行為大多僅采取罰款、拒付等手段，難以形成有效震懾，加之部分地區(qū)對相關(guān)醫(yī)保數(shù)據(jù)缺乏共享和動態(tài)分析，無法提前預(yù)警和有效識別，使得騙保行為屢屢得手。如2015年至2017年，遼寧錦州一家醫(yī)院虛開大量藥品處方，以此向醫(yī)保部門報銷騙取基金1012萬元，目前已移送公安機關(guān)查處。醫(yī)保基金個人賬戶資金按規(guī)定應(yīng)用于醫(yī)療保障相關(guān)支出，但2省和1市未作任何限制，9省10市可用于健身、購買保健品等。還有4省未完全按籌資政策、保障待遇等“六統(tǒng)一”要求整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保；3省27市的職工醫(yī)?；鹞磳嵭惺屑壗y(tǒng)籌；7省35個行業(yè)（企業(yè)）職工醫(yī)保仍封閉運行，未納入屬地管理，涉及481.33萬人。
（四）鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計情況。重點抽查了13省52縣鄉(xiāng)村振興部分政策落實及資金管理使用情況，并對重點任務(wù)試點縣進行了調(diào)查。上述地區(qū)2年來共安排財政資金300.84億元，積極推進各項任務(wù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開局良好。但一些任務(wù)未有效落實落地。17縣46%的農(nóng)村廁所、9縣90%以上的污水處理和6縣2318個垃圾堆放點未按時完成建設(shè)、改造或整治。31縣部分已完工農(nóng)村廁所和污水垃圾處理設(shè)施閑置，17縣相關(guān)設(shè)施使用中還造成二次污染。97縣（含重點任務(wù)試點縣）未完成黑土耕地質(zhì)量提升、農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用等目標任務(wù)。一些地方以行政指令推動短期大量設(shè)立合作社等，實際效果不佳，抽查發(fā)現(xiàn)431個合作社成立后未運營；18縣對縣域內(nèi)1.53萬家合作社從未發(fā)放過貸款，15縣部分合作社獲得貸款后未享受貼息等扶持政策。35縣157個單位和個人挪用或騙取套取12.57億元；41縣335個項目的23.35億元滯留或閑置，其中4.08億元閑置1年以上、最長超過4年；3726個（占全國項目數(shù)的35%）農(nóng)產(chǎn)品初加工項目未按期開工。
（五）惠農(nóng)補貼資金審計情況。重點審計了29省179縣用于保障民生等8類惠農(nóng)補貼資金582.8億元，走訪調(diào)查2.18萬個農(nóng)戶。有17省全面推行了“一卡通”，保障資金及時發(fā)放。但惠農(nóng)補貼散碎交叉情況較突出，8類惠農(nóng)補貼分由10余個部門管理，有的省又按受益人群身份逐級細化或增設(shè)項目，一些地方補貼細項超過100個，部分細項因內(nèi)容交叉且信息不共享被重復(fù)享受甚至套取，如2017年至2018年，甘肅成縣住建部門向15戶農(nóng)戶發(fā)放危舊房屋改造相關(guān)補貼26.3萬元后，該縣民政部門再次向這15戶農(nóng)戶發(fā)放其他類似補貼8.6萬元。對不同來源的補貼，有109縣要求受益人提供不同賬戶，有的農(nóng)戶持有10多張惠農(nóng)卡（折）；有90縣89.38億元未按規(guī)定通過“一卡通”發(fā)放，采取現(xiàn)金兌付或他人代領(lǐng)等方式，難以有效核實發(fā)放真實性。部分補貼項目因需要受益人主動申報，加之宣傳不夠，影響政策實施效果。還有一些救助類等補貼在發(fā)放中擅自降低標準、搞平均主義等，涉及4709.38萬元、3.02萬人（戶）。94縣一些單位和個人騙取套取或違規(guī)使用1.99億元，129縣超范圍發(fā)放1.56億元，120縣32.12億元存在滯留等問題。
（六）保障性安居工程跟蹤審計情況。審計的1118市縣2018年共籌集和安排各類資金1.61萬億元，棚戶區(qū)改造新開工250.47萬套、基本建成195.4萬套，享受公租房保障家庭達518.54萬戶。主要發(fā)現(xiàn)493個項目擴大范圍將園區(qū)開發(fā)、城市建設(shè)帶來的拆遷安置和土地征收等納入棚改；203.32億元棚改項目融資用于其他項目或出借等；656個項目的3.91萬畝土地手續(xù)不全、閑置或被挪用；還有328個項目未享受稅費減免或多支付融資中介費19.8億元。資金和項目管理不夠嚴格，754.68億元資金未及時安排使用或分配不細化，85.44億元資金被套取挪用；24.47萬套公租房基本建成后超過1年仍未達到交付使用條件或空置未用；4.42萬套住房存在違規(guī)分配、未及時騰退或銷售轉(zhuǎn)租等問題。
（七）重點機場建設(shè)項目專項審計調(diào)查情況。截至2019年3月底，調(diào)查的17個國家重點建設(shè)機場累計投資1954.85億元（占到位資金98%），項目建設(shè)正在積極推進。審計發(fā)現(xiàn)，17個機場存在設(shè)置不合理招標條款、虛假招標、應(yīng)招標未招標等問題；9個機場不當(dāng)增加投融資成本或造成損失浪費8.59億元；9個機場擠占挪用或多支付拆遷款8.39億元；7個機場通過高套定額等多獲批概算16.37億元；6個機場136.3億元資金閑置1年以上；因施工方案調(diào)整等，有6個機場無法按期投運、7個機場的空管等工程建設(shè)緩慢，涉及投資1425.46億元；12個機場違規(guī)征地、土地閑置等1.15萬畝。還有7個機場存在違規(guī)建設(shè)樓堂館所、開發(fā)房地產(chǎn)或公務(wù)接待等問題，涉及16.41億元、54.14萬平方米。
四、推動打好三大攻堅戰(zhàn)相關(guān)審計情況
（一）防范化解風(fēng)險相關(guān)審計情況。
1．地方政府債務(wù)風(fēng)險防控情況。對18省本級、17市本級和17縣共52個地區(qū)政府債務(wù)進行了審計。從審計情況看，有關(guān)地區(qū)風(fēng)險防范意識增強，違規(guī)舉債勢頭得到遏制，債務(wù)風(fēng)險總體可控。審計發(fā)現(xiàn)，有16省未按要求對困難較大的市縣制定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案；32個地區(qū)上報的債務(wù)數(shù)據(jù)存在漏報、多報等情況；11個地區(qū)有170.78億元存量隱性債務(wù)沒有制定化解措施，有些地區(qū)制定的債務(wù)化解方案缺乏可行性；35個地區(qū)有290.4億元債務(wù)資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置，其中22個地區(qū)114.26億元超過1年。
2．金融風(fēng)險防控情況。總的看，2018年以來宏觀杠桿率有所下降，金融各市場走勢可控，信貸資源配置有所優(yōu)化。但仍發(fā)現(xiàn)5家商業(yè)銀行將實體企業(yè)貸款與存款掛鉤，或在授信中搭售理財產(chǎn)品等，變相降低企業(yè)實得融資，涉及授信496.67億元。3家銀行違規(guī)向企業(yè)收取融資費等2.3億元，1家銀行以“名股實債”方式開展債轉(zhuǎn)股，未有效降低企業(yè)負擔(dān)。部分地方金融機構(gòu)不良貸款風(fēng)險未有效化解。3省部分金融機構(gòu)通過虛假方式掩蓋不良貸款1005.84億元。23家村鎮(zhèn)銀行實際平均不良率4.94%，42家農(nóng)村金融機構(gòu)不良率超過5%。一些金融領(lǐng)域監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。小額貸款公司等11類由地方實施金融監(jiān)管的機構(gòu)中，有5類未制定專門監(jiān)管規(guī)則、5類監(jiān)管規(guī)則不夠明確。7省普遍按機構(gòu)所涉行業(yè)指定監(jiān)管部門，監(jiān)管易出現(xiàn)盲區(qū)或重疊，如有的省對社會眾籌等3類機構(gòu)未明確監(jiān)管部門，而個別省對交易場所類的監(jiān)管部門則多達13家。
（二）扶貧審計情況。審計了296個貧困縣（其中深度貧困縣94個），抽查2372個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7346個行政村，走訪2.61萬戶家庭，涉及單位4729個、資金1268億元。結(jié)果表明，各地區(qū)各部門持續(xù)加大投入，積極推進扶貧重點任務(wù)，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展。此次審計發(fā)現(xiàn)問題金額占抽審資金的比例，較上年下降3.1個百分點。主要問題：
一是少數(shù)地方擅自拔高或隨意降低脫貧標準。14縣在易地扶貧搬遷和貧困群眾醫(yī)療保障工作中，存在提高住房補助標準、過度醫(yī)療等現(xiàn)象；46縣對未實現(xiàn)“兩不愁、三保障”的3.24萬名貧困群眾作脫貧處理；2縣對14.16萬名脫貧群眾存在摘帽即摘幫扶等問題；10縣存在壓縮任務(wù)年限、提前撥付資金等趕進度、搞沖刺現(xiàn)象，還有2縣虛報集體經(jīng)濟收入和易地搬遷入住人口等數(shù)據(jù)。
二是扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題仍然存在。39縣187名干部利用職務(wù)便利優(yōu)親厚友，甚至貪污侵占等，涉及扶貧資金3292.54萬元；46縣6694.36萬元扶貧資金被騙取套取。3縣將309.3萬元用于景觀修建、外墻粉飾等“面子”和形象工程，如河北廣宗縣為迎接檢查，花費176.93萬元開展預(yù)演等；31縣把1.7億元信貸等資金投向企業(yè)、合作社和大戶，未與貧困戶建立利益聯(lián)結(jié)；10縣將4268萬元產(chǎn)業(yè)扶貧等“造血”資金直接發(fā)放給貧困戶。
三是一些市縣扶貧主體責(zé)任落實不到位。296縣多數(shù)未開展扶貧績效評價工作；20縣將人為分戶、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、隱瞞收入等“致貧”的6000多戶認定為貧困戶；10縣145個行政村存在賬務(wù)不規(guī)范等問題。
四是部分扶貧資金和項目管理績效不佳。46縣將22.11億元扶貧資金用于房地產(chǎn)開發(fā)、市政建設(shè)等非扶貧領(lǐng)域，41個地區(qū)8.9億元扶貧資金閑置1年以上。16縣95個產(chǎn)業(yè)扶貧項目因缺乏充分論證和后期管護等種養(yǎng)存活率低，涉及資金3981.61萬元；69縣287個扶貧建設(shè)項目閑置等，涉及資金3.75億元；24縣150個易地搬遷和以工代賑項目存在未落實后續(xù)幫扶措施、未吸收貧困群眾參與等問題。
（三）生態(tài)保護和污染防治相關(guān)審計情況。重點開展了環(huán)渤海生態(tài)環(huán)境保護審計和9個地區(qū)、部門領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計。結(jié)果表明，各地區(qū)各部門認真貫徹中央關(guān)于打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，突出生態(tài)環(huán)境問題正有序解決，渤海水質(zhì)總體有所改善。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
一是污染源頭治理不到位。1439個養(yǎng)殖場未按要求辦理環(huán)評、處理廢物或關(guān)閉搬遷。2省1市有58個化工園區(qū)未進行風(fēng)險評估，12個沿海城市50%的新改擴建化工項目未按規(guī)定入園。2個港口將1615噸廢水廢物交由4家無資質(zhì)企業(yè)處置，5家企業(yè)向175艘次船舶虛開2870立方米污染物接收證明以應(yīng)付檢查。
二是資源開發(fā)利用與生態(tài)修復(fù)不平衡。環(huán)渤海地區(qū)水資源開發(fā)利用率高出全國平均水平79個百分點，4省3248家單位6年來違規(guī)取水5.94億立方米。生態(tài)修復(fù)效果未達預(yù)期，環(huán)渤海地區(qū)實施的藍色海灣整治行動中，目前仍有12個項目（占計劃60%）未按期實施，部分護岸引水、清淤疏浚等工作進展不暢，近岸水質(zhì)改善不明顯。2省1市9個地區(qū)有752處侵占入海河道的違規(guī)點位未清理。
三是部分生態(tài)文明重點任務(wù)未有效落地。截至2018年底，渤海主要污染物排海總量控制制度未實質(zhì)推開，京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)環(huán)評會商、統(tǒng)一監(jiān)測等5項制度尚未建立；8省1市生態(tài)文明建設(shè)考核機制不完善，有的未包含生態(tài)環(huán)保重要指標等。
此外，有3省少征或拖欠水資源費等19.7億元，5省結(jié)存專項資金26.63億元，其中3.04億元閑置2年以上；7省107個項目未按期開（完）工。
五、重大政策措施落實跟蹤審計情況
在全國范圍內(nèi)，共跟蹤審計4.1萬個項目，抽查6.5萬個單位，推動取消、合并和下放行政審批、職業(yè)資格等400多項，減少或清退收費等9億元，加快實施項目4000多個，落實、收回和統(tǒng)籌盤活資金200多億元，建立健全制度1500多項，處理處分1500多人。近期發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）減稅降費政策措施落實方面。近年來，大規(guī)模減稅降費有效降低了企業(yè)和個人負擔(dān)、激發(fā)了市場主體活力。審計發(fā)現(xiàn)，截至2019年3月底，還有3省未完成去產(chǎn)能和調(diào)結(jié)構(gòu)停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉企業(yè)資格認定，2省因認定不及時尚無企業(yè)享受優(yōu)惠；2省170家高新技術(shù)企業(yè)未享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策；2省向56戶企業(yè)多征稅1887.32萬元，1省向不符合條件單位減稅1.2億元；3省未及時退稅3451.8萬元，最長超期246天。違規(guī)收費依然存在。17省30家單位違規(guī)向企業(yè)收取檢測評審等費用、征收已停征的行政事業(yè)性收費、向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁費用、應(yīng)退未退涉企收費等5.27億元；12省58家單位依托行政職權(quán)及影響力違規(guī)攤派或收取評比、中介等費用1.67億元。
（二）民營、小微企業(yè)融資方面。近年來，有關(guān)金融機構(gòu)持續(xù)加大支持民營和小微企業(yè)力度，授信覆蓋面有所拓展，但融資難融資貴問題尚未得到根本緩解。銀行融資方面，出于防范風(fēng)險等考慮，仍存在門檻較高、環(huán)節(jié)多、周期長等問題。截至2019年3月底，抽查的18家銀行民營企業(yè)貸款中信用貸款僅占18.36%（低于平均水平21個百分點），且抵質(zhì)押時銀行大多偏好房產(chǎn)等“硬”資產(chǎn)，專利權(quán)等“輕”資產(chǎn)受限較大。民間融資方面，渠道相對多元，但小額貸款公司利率一般為10%至20%，民間和網(wǎng)絡(luò)借貸利率多高于30%。一些銀行要求民營企業(yè)續(xù)貸時先還舊再借新，企業(yè)不得不通過民間借貸等高成本渠道籌集“過橋”資金，延伸調(diào)查的393家企業(yè)“過橋”借款年化利率最低36%、最高108%。
（三）“放管服”改革方面。7省9家單位未按規(guī)定取消或下放10項行政審批事項及前置條件；1個部門和2省2家單位存在擴大審批范圍、審批不及時等問題；10省32家單位在項目招標和政府采購等活動中設(shè)置地域、注冊資本等不合理條件；2省18家單位對外資企業(yè)的備案事項進行違規(guī)審批或未按時限辦理。還有11省36市推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中存在規(guī)定調(diào)整滯后、平臺功能不完善等問題，如13市已建成電子證照庫，但按其現(xiàn)行規(guī)定仍需現(xiàn)場提交原件。
（四）清理拖欠民營和中小企業(yè)賬款方面。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，審計持續(xù)跟蹤清欠工作進展情況，指出12部門和19省少報98.92億元拖欠賬款后，多數(shù)單位已整改。有的地方因財政困難，拖欠賬款尚未有效解決。還有26省和8部門的159家單位違規(guī)收取或未及時清退35類保證金82.67億元，1家單位限制使用銀行保函方式繳納保證金。
（五）科技成果轉(zhuǎn)化方面。抽查69家科研院所2015年至2017年科技成果轉(zhuǎn)讓、許可及作價投資等合同（總金額52億元）履行情況發(fā)現(xiàn)，32家3年成果轉(zhuǎn)化低于1000萬元，其中12家成果轉(zhuǎn)化為零，相關(guān)制度不完善、落實不到位是成果轉(zhuǎn)化率低的重要原因?，F(xiàn)行政策對科技機構(gòu)和科技人員界定偏窄，對科技成果轉(zhuǎn)化投資公司、科技人員合伙企業(yè)等均按普通企業(yè)對待，不給予稅收優(yōu)惠，使3家單位3個項目的科研團隊增加稅負2957萬元?？蒲袡C構(gòu)及所屬企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記變更審批程序也較復(fù)雜，制約成果轉(zhuǎn)化效率。多頭監(jiān)管和重復(fù)檢查問題在科研管理領(lǐng)域仍然存在。審計調(diào)查的139所科研院校3年來共接受財政、教育、科技等部門開展的財務(wù)檢查、結(jié)題驗收等各類檢查3385次，其中1204次（占36%）以“審計”名義開展（實際僅12次為國家審計）。如某高校14個月內(nèi)連續(xù)接受4個部門對同一課題結(jié)題驗收、經(jīng)費使用等檢查，且結(jié)果互不相認，影響正常科研和教學(xué)工作。
六、金融和企業(yè)審計情況
主要審計了22戶央企和5家中央金融機構(gòu)，同時調(diào)查了23家村鎮(zhèn)銀行和部分地方金融機構(gòu)。截至2017年底，22戶央企和5家金融機構(gòu)認真貫徹落實相關(guān)政策措施，完善法人治理結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營管理水平，資產(chǎn)總額同比分別增長6.2%、7.2%。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）部分重點任務(wù)未及時完成。5戶央企研發(fā)投入未達規(guī)定比例，2戶央企未制定科技創(chuàng)新考核機制或創(chuàng)新激勵措施不到位等。1戶央企未按要求關(guān)停煤炭產(chǎn)能60萬噸，1戶央企違規(guī)新增火電裝機容量532萬千瓦。此外，部分央企廠辦大集體和“三供一業(yè)”等歷史遺留問題處置緩慢。
（二）“三重一大”制度執(zhí)行不夠嚴格。9戶央企15項重大決策事項存在違反程序、論證不充分、盲目決策等問題，造成損失30.14億元；4家金融機構(gòu)56項重大決策違反程序或違規(guī)決策。
（三）企業(yè)經(jīng)營和金融業(yè)務(wù)開展不夠規(guī)范。8戶央企偏離主業(yè)違規(guī)開展房地產(chǎn)、金融業(yè)務(wù)，或向房地產(chǎn)領(lǐng)域提供融資等，涉及38.76億元；1戶央企違規(guī)對外擔(dān)保2億元，形成損失2.38億元；2家金融機構(gòu)違規(guī)開展信貸、同業(yè)、理財?shù)葮I(yè)務(wù)形成損失57.95億元；6戶央企和2家金融機構(gòu)違規(guī)采購物資和服務(wù)29.79億元；22戶央企和1家金融機構(gòu)2017年多計收入90.7億元、利潤45.23億元，分別占同期收入和利潤的0.21%、1.09%。
（四）違反中央八項規(guī)定精神等問題依然存在。6戶央企和2家金融機構(gòu)違規(guī)取酬、發(fā)放津補貼等257.88萬元；10戶央企和4家金融機構(gòu)超范圍配備、未及時處置公務(wù)用車57輛，超標準乘坐交通工具1624.23萬元。還有個別央企和金融機構(gòu)下屬單位的相關(guān)人員違反廉潔自律規(guī)定，存在經(jīng)商辦企業(yè)、本人或親屬持股企業(yè)與其所在企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟往來等問題。
七、審計移送的違紀違法問題線索情況
各項審計共發(fā)現(xiàn)并移送問題線索478起，涉及公職人員810多人，造成損失浪費380多億元。這些問題主要集中在以下方面：
（一）公共資金和國有資產(chǎn)損失問題不容忽視。共發(fā)現(xiàn)此類問題線索183起，多與掌握資金分配、信貸審批和資產(chǎn)管理權(quán)的公職人員濫用權(quán)力有關(guān)。有的怠于監(jiān)管甚至縱容作假，使部分手法拙劣、漏洞明顯的申報資料順利過審；有的利用職權(quán)或影響力，直接插手、居間協(xié)調(diào)或借道中介干預(yù)項目實施、政府采購等，向特定關(guān)系企業(yè)或個人輸送利益；有的為掩蓋違規(guī)“滾動”操作，致使損失呈“雪球”效應(yīng)。
（二）涉稅涉票問題多發(fā)。共發(fā)現(xiàn)偷逃稅款等問題線索66起。一些企業(yè)利用稅收征管漏洞，通過虛構(gòu)銷售業(yè)務(wù)、串通定價等，短期內(nèi)集中虛開大量發(fā)票抵扣以偷逃稅款，隨即注銷或失聯(lián)。如2016年至2018年5月，273戶空殼企業(yè)3個月內(nèi)虛開電解銅、圓鋼等增值稅發(fā)票76.23億元，同時虛構(gòu)農(nóng)產(chǎn)品收購業(yè)務(wù)進行對沖，涉嫌偷逃稅款11.93億元。
（三）涉眾金融違法行為更具迷惑性。共發(fā)現(xiàn)地下錢莊、非法集資、內(nèi)幕交易、網(wǎng)絡(luò)借貸等問題線索32起。一些不法團伙通過包裝宣傳、升級集資手法誘騙公眾，一些私募基金利用合法身份開展“灰色”活動。如2013年以來，4省4家公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)濫用私募資質(zhì)，或虛構(gòu)政府項目背景，向4.7萬余人非法集資388.68億元，相關(guān)地方正在積極穩(wěn)妥處置。
（四）基層腐敗損害群眾切身利益。共發(fā)現(xiàn)此類問題線索150起。一些基層工作人員在資金管理、物資發(fā)放等環(huán)節(jié)，利用現(xiàn)場勘查、數(shù)據(jù)錄入等“末梢”權(quán)力貪污截留等。如2009年至2018年，4個地區(qū)4家社保經(jīng)辦機構(gòu)的9名工作人員利用管理信息系統(tǒng)之便，冒領(lǐng)或篡改發(fā)放記錄等，涉嫌貪污基本養(yǎng)老金1003萬元。
（五）環(huán)保領(lǐng)域問題仍需持續(xù)關(guān)注。共發(fā)現(xiàn)此類問題線索22起，大多發(fā)生在生態(tài)保護、污染排放、危廢處置、環(huán)保建設(shè)等領(lǐng)域。一些地方和企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟利益，或在自然保護區(qū)內(nèi)非法建設(shè)酒店，或向飲用水源地長期偷排，有的在環(huán)保建設(shè)中偷工減料引發(fā)地質(zhì)隱患，危害生態(tài)環(huán)境和群眾健康。
八、審計建議
（一）持續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是著力推進減稅降費相關(guān)政策措施落實，切實減輕企業(yè)負擔(dān)，激發(fā)微觀主體活力。二是繼續(xù)深化“放管服”改革，加快清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化。三是提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力，完善激勵和考核機制，切實緩解實體經(jīng)濟特別是民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題。四是加快推進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施，支持引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新投入，推動科技成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，切實增強核心競爭力。
（二）推動積極財政政策加力提效。一是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，進一步壓減不必要的行政開支，盤活各類沉淀資金資產(chǎn)，加大對重點領(lǐng)域支持力度。二是強化績效意識，堅持花錢必問效、無效必問責(zé)，改進績效評價方法，加快將全面預(yù)算績效管理推進到資金使用“最后一公里”。三是深化部門預(yù)算編制制度改革，按照“全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力”要求，進一步提高預(yù)算編制標準化、科學(xué)化、精細化水平，從源頭上解決資金結(jié)余沉淀、項目期末突擊花錢等問題。四是積極推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順中央和地方財政關(guān)系。
（三）全力打好三大攻堅戰(zhàn)。一是加強財政、金融和就業(yè)優(yōu)先政策協(xié)調(diào)配合。堅持結(jié)構(gòu)性去杠桿基本思路，加強地方新增債務(wù)資金投向監(jiān)管，建立完善地方政府和國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置機制。加強對金融市場、機構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管，提高地方金融監(jiān)管能力。二是加強貧困地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)，強化扶貧資金安全績效管理，建立健全促進穩(wěn)定脫貧和防止返貧長效機制，確保如期實現(xiàn)“兩不愁、三保障”。做好扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接，堅持因地制宜，增強相關(guān)落實措施的針對性和有效性。三是積極推進經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護協(xié)同，加強污染防治重大科技攻關(guān)，落實企業(yè)污染防治責(zé)任。
（四）嚴格落實黨中央關(guān)于為基層減負的有關(guān)要求。一是加強部門間監(jiān)督檢查統(tǒng)籌銜接，避免重復(fù)檢查和盲區(qū)。改進監(jiān)督方式，更多運用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，堅決整治形式主義、官僚主義。二是深入貫徹“三個區(qū)分開來”重要要求，鼓勵基層干部創(chuàng)造性貫徹落實黨中央方針政策和工作部署。三是建立健全問題整改長效機制，切實加強管理、完善制度和深化改革。
本報告反映的是中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，有關(guān)具體情況以附件形式印送各位委員，并依法向社會公告。審計指出問題后，有關(guān)地方、部門和單位正在積極整改。下一步，審計署將認真督促整改，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告整改情況。
委員長、各位副委員長、秘書長，各位委員：
我們將更加緊密地團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺接受全國人大的監(jiān)督，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，以優(yōu)異成績慶祝中華人民共和國成立70周年！
正文doc下載：國務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告.doc
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