2015年相繼公布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》均要求，實(shí)行企業(yè)境內(nèi)外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，建立對(duì)企業(yè)國(guó)有資本的經(jīng)常性審計(jì)制度。然而，據(jù)中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)董大勝會(huì)長(zhǎng)介紹，受各種原因的影響，2008年以來(lái)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)僅對(duì)國(guó)資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過(guò)審計(jì)；對(duì)中央部委所屬的94家企業(yè)，以及很大部分的央企的境外資產(chǎn)，基本上從未審計(jì)。地方國(guó)企的國(guó)家審計(jì)覆蓋程度更弱。在國(guó)家審計(jì)資源有限的大背景下，需要明確以分類績(jī)效審計(jì)為重點(diǎn)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)國(guó)家審計(jì)全覆蓋。

國(guó)企改革發(fā)展需要強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)

國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展，事關(guān)結(jié)構(gòu)性改革的全局。國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展一是要注意國(guó)有企業(yè)的特殊性，二是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。

在國(guó)有企業(yè)的特殊性方面，需要注意國(guó)有企業(yè)雖是獨(dú)立市場(chǎng)主體，但其所有者缺位問(wèn)題嚴(yán)重。另外，國(guó)有企業(yè)還有不同于一般企業(yè)的戰(zhàn)略定位，需要承擔(dān)重大專項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)、保障民生、服務(wù)社會(huì)等特殊功能。這兩個(gè)方面表明單純抓好常規(guī)性的公司治理制度是不夠的，還必須配套建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家審計(jì)可以說(shuō)是外部監(jiān)督機(jī)制最重要的環(huán)節(jié)，其專業(yè)性、綜合性、常規(guī)性的特點(diǎn)無(wú)可替代。

在問(wèn)題導(dǎo)向方面，需要注意當(dāng)前一些國(guó)有企業(yè)的突出問(wèn)題是管理層級(jí)過(guò)多、管理混亂、內(nèi)部人控制、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等。這些問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)特性與外部監(jiān)督制度不健全兩個(gè)問(wèn)題的綜合反映，國(guó)有企業(yè)的改革正是要解決這些問(wèn)題。

作為一種外部監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家審計(jì)不宜過(guò)度介入國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理，而是應(yīng)代表國(guó)家審查國(guó)有企業(yè)是否較好履行其功能定位，國(guó)有企業(yè)的治理是否較好解決了其當(dāng)前存在的突出問(wèn)題，以績(jī)效審計(jì)作為重點(diǎn)是必然選擇。國(guó)有企業(yè)的改革主要舉措包括建立完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，建立國(guó)有企業(yè)的分類管理制度，其根本目的是提升國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效?？?jī)效審計(jì)的核心是以國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效為審計(jì)評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)，這與當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的改革取向是一致的。

強(qiáng)化維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的審查

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障，其具體體現(xiàn)就是通過(guò)審計(jì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)。依法對(duì)各類國(guó)有企業(yè)管理、使用和運(yùn)營(yíng)的境內(nèi)外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，正是國(guó)家審計(jì)履行其職能和定位的必然要求。

在當(dāng)前實(shí)踐中，與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的審計(jì)有幾類：一是國(guó)有企業(yè)作為正常市場(chǎng)主體接受的財(cái)務(wù)審計(jì)，其目的是滿足外部利益相關(guān)者的需要，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)；二是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部需接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；三是對(duì)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家重大決策部署情況的跟蹤審計(jì)、若干專項(xiàng)審計(jì)等；四是屬于財(cái)政審計(jì)范疇的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)。

從國(guó)家審計(jì)的定位和功能角度看，最需強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面的審查。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的核心是國(guó)有資產(chǎn)能否保值增值，國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略功能發(fā)揮得如何，具體衡量指標(biāo)就是國(guó)有資產(chǎn)管理、使用和運(yùn)營(yíng)的績(jī)效。不同類別的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的戰(zhàn)略功能有差別，對(duì)其績(jī)效的衡量理應(yīng)有所區(qū)分。因此，以分類績(jī)效審計(jì)為重點(diǎn)建立經(jīng)常性、全覆蓋的國(guó)有企業(yè)國(guó)家審計(jì)制度，正是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)其功能定位的重要支撐。從另一個(gè)角度看，績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的改革方向，而以國(guó)有企業(yè)為重點(diǎn)推行績(jī)效審計(jì)更易于入手。

推進(jìn)分類績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)

推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類績(jī)效審計(jì)，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒，需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題有兩點(diǎn)。

一是要明確審計(jì)對(duì)象，應(yīng)以國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以及國(guó)資委直接監(jiān)管的企業(yè)為主要審計(jì)對(duì)象，相對(duì)弱化對(duì)其下屬二級(jí)、三級(jí)企業(yè)的直接審計(jì)。二是要明確區(qū)分三類國(guó)有企業(yè)，分別選擇三類績(jī)效指標(biāo)為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。按照中央國(guó)有企業(yè)改革文件精神，對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，衡量其績(jī)效的主要是經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。對(duì)主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，除一般性經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)之外，更要關(guān)注其服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)等領(lǐng)域的績(jī)效。對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，則應(yīng)主要關(guān)注其成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力狀況如何，還要關(guān)注其產(chǎn)品服務(wù)的社會(huì)評(píng)價(jià)。

推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類績(jī)效審計(jì)也存在諸多困難，例如：如何具體建立績(jī)效指標(biāo)？如何收集審計(jì)證據(jù)？如何審查分析？如何區(qū)分微觀績(jī)效和宏觀績(jī)效？當(dāng)國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略功能與保值增值功能產(chǎn)生目標(biāo)沖突時(shí)如何進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)？等等問(wèn)題都需要在實(shí)踐中探索解決方案。

（汪德華  中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任）