2016年總理政府工作報告對本年度要重點做好的八項工作做了具體安排，其中在第八項重點工作“加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平”強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)審計全覆蓋”。如果說此前中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）只是對“審計全覆蓋”提出了基本的目標(biāo)、原則與范圍，那么總理工作報告無疑是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“審計全覆蓋”目標(biāo)的推進(jìn)落實?？梢?，實行審計全覆蓋，既是黨中央、國務(wù)院交給審計機(jī)關(guān)的一項重大任務(wù)，也是充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”作用的必然要求。《框架意見》對“審計全覆蓋”目標(biāo)的實現(xiàn)路徑提出了原則性的意見，因此要有效推進(jìn)“審計全覆蓋”這一重要任務(wù)，首先需要正確理解“審計全覆蓋”的內(nèi)涵。換言之，正確理解“審計全覆蓋”是充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”作用的必要前提。

“審計全覆蓋”首先是審計領(lǐng)域全覆蓋。《框架意見》提出要“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋”。這意味著審計之手將延伸到此前未能觸及的領(lǐng)域，清掃審計盲區(qū)，填補(bǔ)審計空白點。審計署原副審計長董大勝曾指出，我國目前還沒有實現(xiàn)對國企審計監(jiān)督的全覆蓋，審計署受一些部門規(guī)章和要求的制約，只能對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員由中央直接管理的企業(yè)進(jìn)行審計，而對于中央企業(yè)越來越龐大的境外投資卻基本上沒有進(jìn)行審計。央企境外資產(chǎn)審計制度的缺失造成了國有資產(chǎn)大量流失，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》（2015）曾梳理央企境外資產(chǎn)流失的標(biāo)志性案件，損失金額令人震驚。境外資產(chǎn)的監(jiān)督真空也極易滋生腐敗，中石油腐敗窩案中落馬者也頻頻涉及海外資產(chǎn)流失；私人代持和小金庫甚至已成通行潛規(guī)。國家審計署審計長劉家義曾在《人民日報》（2015年12月09日12 版）撰文指出，“要服務(wù)開放發(fā)展，建立健全境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督制度，堅持境內(nèi)與境外審計一體化、同步化，實現(xiàn)對境外國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督，保障境外國有資產(chǎn)依法合規(guī)、安全可控、有效運(yùn)營”。可見境外審計對于保護(hù)國有資產(chǎn)之關(guān)鍵。諸如此類的審計空白點都應(yīng)是審計全覆蓋的重點區(qū)域，審計之手只有伸得更遠(yuǎn)更深，才能真正成為國家利益的“捍衛(wèi)者”、反腐敗的“利劍”和人民利益的“守護(hù)神”。

“審計全覆蓋”其次體現(xiàn)在審計內(nèi)容全覆蓋。長久以來，合規(guī)性審計一直是審計的主要內(nèi)容，重在揭露被審計單位的違法違規(guī)行為。然而，十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)后，審計作為推動完善國家治理的基石和重要保障，如果仍僅停留在合規(guī)性上，顯然已經(jīng)無法適應(yīng)這一要求，審計內(nèi)容有必要向績效審計和制度性審計延伸。

績效審計是當(dāng)代世界政府審計服務(wù)國家治理的重要業(yè)務(wù)類型。全面推行績效審計一直是我國審計署戰(zhàn)略規(guī)劃中的重要內(nèi)容，績效審計不僅是制約權(quán)力的“剎車片”，還應(yīng)是改進(jìn)政府績效的“發(fā)動機(jī)”。李克強(qiáng)總理在本次政府工作報告明確指出，要“建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府”，但政府資源消耗的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性和工作的效果究竟如何仍然是“迷霧重重”，如何實施真正意義上的績效審計仍是亟待解決的問題。十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為評價政府工作績效指明了方向，也就是說，政府績效審計應(yīng)當(dāng)重點審計政府工作是否符合五大發(fā)展理念，讓審計成為公共資金的“守護(hù)者”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“安全員”和權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”。

制度性審計首先應(yīng)重視內(nèi)部控制制度審計，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。首先，以合規(guī)性審計為主的審計重在揭示存在的問題，卻沒有溯本求源尋找導(dǎo)致問題的原因，而體制障礙、機(jī)制扭曲、制度缺陷和管理漏洞往往是其問題產(chǎn)生的根源所在。不能從根源上整改問題也是造成“屢審屢犯”、“屢犯屢審”現(xiàn)象的重要原因。加強(qiáng)內(nèi)部控制制度審計正是要從問題的源頭查起，以治愈“屢審屢犯”、“屢犯屢審”這一“牛皮蘚”（李克強(qiáng)總理語）頑癥。其次，由于審計資源有限，無法實現(xiàn)對所有應(yīng)審計單位的全面審計，因此審計全覆蓋應(yīng)當(dāng)是“有重點的全覆蓋”。內(nèi)部控制制度是單位自身的免疫系統(tǒng)，是防范風(fēng)險的第一道屏障，內(nèi)部控制制度是否健全從根源上決定了被審計單位能否高效安全地運(yùn)轉(zhuǎn)，由此可見加強(qiáng)內(nèi)部控制制度審計的重要性。再者，“審而不整”現(xiàn)象在被審計單位普遍存在，不重視審計結(jié)果的處理也是“屢審屢犯”的原因所在。內(nèi)部控制制度審計的目的不僅在于發(fā)現(xiàn)制度缺陷，更重要的是根據(jù)審計結(jié)果來整改缺陷，被審計單位應(yīng)當(dāng)充分重視審計結(jié)果、追究責(zé)任、深入整改。只有“審改結(jié)合”才能倒逼被審計單位不斷優(yōu)化內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)內(nèi)部治理效果的良性循環(huán)。

“審計全覆蓋”最后還反映在審計全周期覆蓋。所謂審計全周期覆蓋是指審計工作要從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)Ρ粚徲媽ο蟮氖虑?、事中、事后各環(huán)節(jié)的全面治理。這是因為審計不僅僅需要發(fā)揮揭示問題的作用，還要發(fā)揮預(yù)防作用，只有防患于未然，才能降低甚至避免損失。譬如政策審計，政策落實效果與其制定、實施、執(zhí)行、評估、反饋與調(diào)整等諸多環(huán)節(jié)相關(guān)，僅在政策出臺之后采取事后監(jiān)督的審計方式可能無法準(zhǔn)確及時地定位到問題的癥結(jié)所在，因此政策審計有必要向前延伸，國家審計參與政策制定過程，深入了解政策動機(jī)、對象、目標(biāo)以針對性地配以審計方案，從而實現(xiàn)政策從產(chǎn)生到落地的全周期覆蓋，如此才能使審計成為保障政策落實的“督查員”。工程審計亦是如此，尤其是對重大工程項目，事后審計可能已經(jīng)錯失糾正問題的最佳時間，損失也多難以挽回，資源浪費(fèi)不可避免。如果將審計覆蓋到工程項目從招標(biāo)到建設(shè)完成的整個周期，則能及早發(fā)現(xiàn)問題、及時調(diào)整、防范風(fēng)險，保證工程項目高質(zhì)高效地完成。

審計全覆蓋是中國經(jīng)濟(jì)改革新常態(tài)、國家治理新高度下對審計工作提出的更高要求，同時也使審計工作迎來了更大的挑戰(zhàn)，要全面發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)的預(yù)防、揭示與抵御功能，就要準(zhǔn)確把握“審計全覆蓋”的內(nèi)涵與實質(zhì)，唯有如此，才能促進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。 （池國華：南京審計大學(xué)審計科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師）