對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨的十八大以來黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步提出“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)全覆蓋”。中央審計委員會第一次會議強調(diào)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。為了落實好上述要求，審計機關(guān)正在建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，修訂《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）就是其中一項舉措。同時，審計機關(guān)深入貫徹落實習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神，加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督。在實現(xiàn)審計全覆蓋過程中，各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)應當共同發(fā)力，整合資源、統(tǒng)籌力量、增強合力，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的重要促進作用。

一、充分認識內(nèi)部審計在推動實現(xiàn)審計全覆蓋中的重要作用

胡澤君審計長在2018年9月全國內(nèi)部審計工作座談會上強調(diào)，加強內(nèi)部審計工作是實現(xiàn)審計全覆蓋的需要。各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)應充分認識到，內(nèi)部審計是實現(xiàn)審計全覆蓋的一支生力軍，在推動實現(xiàn)審計全覆蓋過程中應當而且可以發(fā)揮重要作用。

（一）內(nèi)部審計能夠在審計監(jiān)督體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。國家審計、內(nèi)部審計和社會審計共同構(gòu)成當前我國審計監(jiān)督體系，三者各有特點、各有側(cè)重，密切協(xié)調(diào)、缺一不可。內(nèi)部審計作為單位經(jīng)濟決策科學化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風險控制常態(tài)化的一項重要制度設計，是審計監(jiān)督的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是審計監(jiān)督體系的重要組成部分。新時代賦予了內(nèi)部審計新任務，《規(guī)定》將內(nèi)部審計的目的從“加強經(jīng)濟管理”“實現(xiàn)經(jīng)濟目標”提高到“促進單位完善治理、實現(xiàn)目標”，并將內(nèi)部審計的監(jiān)督范圍拓展到內(nèi)部控制、風險管理領(lǐng)域，特別是增加了貫徹落實國家重大政策措施情況審計、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履行情況審計等新職責，直接體現(xiàn)了內(nèi)部審計和國家審計共同服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的時代要求。

（二）內(nèi)部審計具有自身優(yōu)勢，與國家審計形成良性互動。近年來，依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的單位（以下統(tǒng)稱單位）越來越重視內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計力量不斷壯大、制度機制不斷完善、領(lǐng)域不斷拓展、質(zhì)量成效顯著提升，在促進單位完善內(nèi)部治理、提升發(fā)展質(zhì)量、推動深化改革、促進反腐倡廉等方面發(fā)揮了積極作用。內(nèi)部審計作為對被審計單位審計監(jiān)督的第一道防線，具有全面性、專業(yè)性、連續(xù)性等優(yōu)勢。內(nèi)部審計對本單位的情況最為熟悉，通過科學安排審計計劃，合理選擇審計方式，可以實現(xiàn)對二級以下單位的項目、資金、領(lǐng)導人員等全過程、全方位、持續(xù)性的審計監(jiān)督，有效緩解國家審計監(jiān)督中存在的信息不對稱、監(jiān)督周期長、時效性不強等難題，避免監(jiān)督盲區(qū)和死角，有利拓展審計監(jiān)督的廣度和深度。

（三）內(nèi)部審計能夠補充國家審計力量，提升審計監(jiān)督整體效能。國家審計監(jiān)督對象面廣量大，審計力量上的不足與審計全覆蓋要求之間的矛盾日益突出。一些規(guī)模較大的被審計單位，管理層級多、管理鏈條長、管理風險下沉，審計機關(guān)如果僅將監(jiān)督重點放在單位本級和部分二級單位，既與審計全覆蓋的初衷不符，也一定程度上增加了審計風險。審計全覆蓋需要審計監(jiān)督觸及基層單位，掃除審計監(jiān)督盲區(qū)，但僅僅依靠國家審計不可能實現(xiàn)。同時，審計機關(guān)延伸二級以下單位時，又有可能與內(nèi)部審計計劃重合，造成一定程度上的重復監(jiān)督。為此，應當將內(nèi)部審計有機融入到審計全覆蓋工作機制中，充分發(fā)揮其在二級以下單位中的基礎(chǔ)性監(jiān)督作用，擴大審計監(jiān)督覆蓋面和整體性，有效利用內(nèi)部審計成果，降低國家審計風險，提升審計監(jiān)督整體效能。

二、探索創(chuàng)新內(nèi)部審計推動實現(xiàn)審計全覆蓋的有效途徑

在實現(xiàn)審計全覆蓋過程中，國家審計和內(nèi)部審計應當在積極聯(lián)動、強化對接、實現(xiàn)共享幾個方面共同發(fā)力，探索創(chuàng)新有效途徑，逐步形成以國家審計為主導、內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、社會審計為補充的審計全覆蓋工作格局。

（一）積極聯(lián)動，國家審計和內(nèi)部審計各有側(cè)重。在落實黨中央、國務院審計全覆蓋工作要求上，審計機關(guān)承擔主體責任，發(fā)揮主導作用。為此，審計機關(guān)應科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，注重實效，對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任情況進行全面審計，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。同時，涉及到具體被審計單位時，要充分發(fā)揮該單位內(nèi)部審計的生力軍作用，做好內(nèi)外聯(lián)動、上下聯(lián)動，審計機關(guān)側(cè)重審計單位本級及資金量大、風險高的二級單位，以及重點資金和重大項目，對二級以下單位，在合理評估內(nèi)部審計工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，主要依靠內(nèi)部審計力量，盡可能避免重復監(jiān)督。

（二）強化對接，國家審計和內(nèi)部審計有效融合。內(nèi)部審計要主動適應新時代審計全覆蓋對內(nèi)部審計工作的要求，全面貫徹落實《規(guī)定》精神，提升工作質(zhì)量和效率，對接國家審計需要，為內(nèi)部審計助力審計全覆蓋打好基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。從審計目標上做好對接，把握好績效審計與真實性合法性審計的關(guān)系，立足真實性合法性，防范內(nèi)部審計風險；從審計內(nèi)容上做好對接，認真履行《規(guī)定》賦予的國家重大政策貫徹落實情況審計、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任審計、內(nèi)部控制審計、風險管理審計、財政財務收支審計、內(nèi)部管理的領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任情況審計等監(jiān)督職責；從技術(shù)方法上的做好對接，堅持科技強審，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)審計思維，運用信息化、數(shù)據(jù)化手段，提升審計效率。

（三）實現(xiàn)共享，國家審計和內(nèi)部審計發(fā)揮合力。內(nèi)部審計應當提高政治站位，堅持依法依規(guī)審計，推動單位目標與國家宏觀政策目標有機統(tǒng)一，推動國家重大政策措施在本單位得到有效貫徹落實，為國家審計有效利用內(nèi)部審計成果奠定基礎(chǔ)。為此，內(nèi)部審計在審計中，特別是在對基層單位的審計中，應當摸清真實情況、反映突出問題、揭示風險隱患、推動及時有效整改，同時，建立有效的信息溝通渠道，按照審計機關(guān)要求，及時報送備案資料、共享審計成果。審計機關(guān)在審計中，特別是在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應當有效利用內(nèi)部審計力量和成果，對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映。

三、著力完善內(nèi)部審計推動實現(xiàn)審計全覆蓋的保障機制

助力國家審計實現(xiàn)審計全覆蓋，為內(nèi)部審計在新時代開創(chuàng)新局面、展現(xiàn)新作為提供了平臺。各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)應著力完善工作機制，保障內(nèi)部審計的獨立性、保障本單位范圍內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋、保障內(nèi)部審計工作質(zhì)量不斷提升。

（一）健全內(nèi)部審計領(lǐng)導體制，保障內(nèi)部審計獨立性。各單位應當堅持和加強黨對內(nèi)部審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，健全有利于保障內(nèi)部審計獨立性的領(lǐng)導體制。內(nèi)部審計機構(gòu)或履行內(nèi)部審計職責的機構(gòu)應當在單位黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領(lǐng)導下開展工作，單位黨組織、董事會（或者主要負責人）定期聽取內(nèi)部審計工作匯報，加強對內(nèi)部審計工作規(guī)劃、年度審計計劃等重要事項的管理。國有企業(yè)還應當按照有關(guān)規(guī)定建立總審計師制度，總審計師協(xié)助黨組織、董事會（或者主要負責人）管理內(nèi)部審計工作。下屬單位、分支機構(gòu)較多或者實行系統(tǒng)垂直管理的單位的內(nèi)部審計機構(gòu)，要強化對全系統(tǒng)內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，統(tǒng)籌本單位內(nèi)部審計力量，對內(nèi)部審計全覆蓋作出總體安排。

（二）完善審計計劃管理機制，保障內(nèi)部審計實現(xiàn)全覆蓋。各單位應有效整合內(nèi)部審計資源，建立“應審盡審”機制。企業(yè)集團和行業(yè)主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)，應當充分發(fā)揮在本集團和本行業(yè)的統(tǒng)攬龍頭作用，摸清下屬單位底數(shù)，統(tǒng)籌利用集團或行業(yè)內(nèi)部審計資源，形成內(nèi)部監(jiān)督合力，組織實現(xiàn)對所有下屬單位的內(nèi)部審計全覆蓋。內(nèi)部審計機構(gòu)可以探索研究制定三年至五年（滾動）內(nèi)部審計規(guī)劃，實現(xiàn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。內(nèi)部審計力量不足的單位，可以探索購買社會審計服務，發(fā)揮社會審計作用。在落實審計規(guī)劃和年度計劃過程中，內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員要牢固樹立質(zhì)量意識，注重質(zhì)量和效率，為與審計機關(guān)一道實現(xiàn)審計全覆蓋作出內(nèi)部審計的貢獻。

（三）加強對內(nèi)部審計的指導和監(jiān)督，保障內(nèi)部審計工作質(zhì)量。內(nèi)部審計工作符合審計機關(guān)的質(zhì)量要求，是審計機關(guān)充分利用內(nèi)部審計力量和成果，實現(xiàn)審計全覆蓋的前提。一方面，審計機關(guān)應當加強對內(nèi)部審計促進實現(xiàn)審計全覆蓋工作的指導，推動單位建立健全內(nèi)部審計制度，指導內(nèi)部審計機構(gòu)制定審計規(guī)劃、統(tǒng)籌安排審計計劃、實現(xiàn)內(nèi)部審計全面覆蓋，加強國家重大政策措施貫徹落實情況審計、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任審計、大數(shù)據(jù)審計等方面的培訓力度；另一方面，監(jiān)督內(nèi)部審計職責履行情況，通過日常監(jiān)督、結(jié)合審計項目監(jiān)督和專項檢查等方式，檢查內(nèi)部審計業(yè)務質(zhì)量，并將單位內(nèi)部審計工作質(zhì)量作為確定審計機關(guān)審計全覆蓋的審計對象、審計周期、延伸重點等的重要參考因素。（劉貝 梁晶）