一、國家治理的基本概念
國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現象之一。國家治理的本質在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調和緩解社會沖突與矛盾，以維持特定的秩序。階級性和社會性是國家治理的根本屬性，在階級社會，主要體現為階級性。在社會主義社會中，國家治理既強調其階級性也突出其社會性，社會性主要通過政治、經濟、文化以及社會職能的發(fā)揮來實現治理。劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上的講話中提到“國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現科學發(fā)展?！?BR>
十一屆三中全會以后，我國進入以經濟建設為中心的發(fā)展型國家治理時期，國家與市場在治理過程中共同發(fā)揮重要作用，經濟迅速發(fā)展成為這一時期的主要特點。進入新世紀，社會主義和諧社會的提出，國家進入社會起重大作用的新時代，初步形成強國家—強社會的國家治理模式。改革開放以來，我國在社會主義現代化過程中，國家治理實現重大轉型：
第一，國家治理歷經從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國家到公正價值訴求的和諧型國家治理模式演變；第二，國家治理是從全能國家一元治理逐漸演進到市場、國家與社會多元并治；第三，國家治理是從被動應付到積極應對，再到通過國家治理自身推動現代化和全球化的過程；第四，國家治理實際上是滿足不同國家治理主體利益需求的過程，它不僅是一種政治理論，更是一種社會運動。國家治理是治理主體之間不斷調整、協(xié)調互動和綜合平衡的過程。
二、國家審計的內涵
人民通過法律，把權力、責任賦予和委托給人民意志的代表——國家，國家再用法律形式把這些權力和責任分解給代表國家在某個方面行使權力、履行責任的公共權力機關。其中，對公共資源、公共財政、公有資產等的配置、管理、使用的權力和責任，賦予和委托給了某些公共權力機構及其權力人。對于這些權力行使得如何、責任履行得如何，國家又通過法律授權由專門的機關對其進行監(jiān)督，這個專門機關進行的監(jiān)督就是國家審計。
三、國家審計參與國家治理的理論基礎
（一）國家治理與政府責任。
國家治理通過政府履職履責來實現，構建政府時人們的關注點集中在權力配置上；政府運行時人們的關注點主要集中在責任履行上。將政府的責任定位在“為了社會幸?！笔且环N最古樸的理解。當然，對政府責任的理解最有代表性的當屬亞當?斯密。因為，在亞當?斯密看來，國家只是起一個“守夜人”的作用(盧現祥，2003)。政府應當對市場采取不干預的政治與經濟策略，在“看不見的手”發(fā)揮作用的純自然狀態(tài)下，只要不存在市場失靈，政府就沒有必要進行干預。在這種觀念下，政府的責任是極為有限的。然而，值得特別注意的是，在現代民主國家，任何行政機構均應對代表人民的立法機構承擔一定的責任；這種責任可以分為政治責任、行政責任、法律責任和經濟責任四部分(文碩，1996)?？梢钥闯?，政府責任隨著社會文明與民主化進程正在不斷地擴充。政府的政治責任是通過政府對內對外所承擔的社會角色來體現；這種政治責任是指為維護法定客體利益應當實施的作為。政府的政治責任可以反映為建立有效的國家機器并恰當地使用，具體表現為，設置暴力與宣傳機構，鞏固現行的制度安排，維持社會秩序，保衛(wèi)國家安全等。政府在政治責任中更多地強調強制力，它所提供的公共物品主要集中在治安服務上。政府的行政責任是通過政府的執(zhí)法行為來體現；這種行政責任是指在依法行政過程中政務決策的適度“作為”。政府的行政責任可以描述為正確行政(“作為”或“不作為”符合法律)、適度決策(“作為”的程度符合常規(guī))、公開信息(“作為”狀況的信息應當透明)。政府是公共物品的提供者，它的基本職能是服務，而管制則是在矯正市場失靈時采用的補充手段。一旦存在管制，尋租機會將產生。在學術研究中，大多數尋租文獻把政府看作是創(chuàng)造和分配租金的主要工具(方福前，2000)。在政府責任的履行中，行政責任最受關注。擁有一般行政職權的公務人員，都有機會濫用權力設租尋租；解決政府腐敗問題，首先應解決好行政責任的設計與考核問題。政府的法律責任是通過法律界定的，它表現了法律給予政府執(zhí)政所劃定的權力邊界。這種法律責任是指依據法律對政府“應當作為”與“不應作為”的要求。對政府這一龐大機器的控制必須借助法律來實現；洛克對此的解釋是:“政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來行使；這樣一方面使人民可以知道他們的責任并在法律范圍內得到安全和保障，另一方面也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當范圍之內，不致為他們所擁有的權力所誘惑，利用他們本來不熟悉的或不愿承認的手段來行使權力，以達到上述目的?！痹谡韶熑螌用嫔?，體現了“以法制權”的政治思想；幾乎政府的全部行政行為，只要屬于執(zhí)法屬性上的，無不例外。政府的經濟責任是通過財政責任來體現的，外延可以擴展到除公共資金使用的管理責任之外的經濟政策、社會福利、就業(yè)狀況與經濟增長等領域。這種經濟責任是指政府在法定的社會經濟發(fā)展目標下的應有的作為。由于政府作為一個權力中心擁有眾多資源分配權，而經濟資源又是特別重要的資源，因而，評價政府的經濟責任往往成為社會各方面都極為關注的事項。
（二）政府的職責與國家審計的共同理論基礎是公共受托責任。
1、受托責任是一種普遍存在委托受托關系，是“因受命或受托經營財政或財務收支，對命令或托付人所負的一種以最大善意充分體現其意志的責任”。受托責任的核心是強調委托人的利益最大化，受托人在接受委托人授予的財產經營管理權后，應以最大善意、最經濟有效的方法，嚴格地按照委托人的意志完成托付的任務。同時，在理解受托責任概念時應注意它是一個動態(tài)發(fā)展的概念。王光遠教授指出，受托責任不是一個簡單的靜態(tài)概念，而是一個社會關系，是一個含有豐富內容的動態(tài)概念。隨著社會環(huán)境的變遷，委托人與受托人的多樣化以及委托受托關系的復雜化會使受托責任的目標要求發(fā)生變化。楊時展先生提出社會越進步，民智越開發(fā)，民主越發(fā)揚，對受托人的要求就越嚴格，托付的內容也越豐富。如果將受托責任的概念引入政府和公共部門，就產生了公共受托責任。美國政府責任總署(General Accountability Office， GAO)認為公共受托責任是指受托管理公共資源的機構報告管理這些資源及其有關的規(guī)劃、控制、財務的責任。最高審計機關亞洲組織(Asian Organization of Supreme Audit Institutions， ASOSAI)在1985年日本東京舉行的第三屆大會上以“最高審計機關在促進公共受托責任中的作用”為主題，發(fā)表了《東京宣言》。宣言中明確地對公共受托責任加以界定，即受托管理公共資源的機構或個人有義務向社會公眾匯報對這些資源的管理情況，并承擔社會公眾賦予其的財政、管理和計劃的責任。由此可見，公共受托責任是因委托人即社會公眾賦予的公共權力而產生，受托管理公共資源的機構的責任是履行財政、管理、規(guī)劃和披露責任，該受托機構的最終目標是實現社會公眾利益的最大化。
2、政府職能的本質———履行公共受托責任?；谏鐣跫s理論，國家是社會公眾達成契約的結果，社會公眾對公共產品和服務的需求決定了國家的存在，國家的存在通過國家職能的執(zhí)行得以體現。政府本質上就是一個國家或社會的代理機構，代理人民執(zhí)行國家職能，受托管理公共資源，承擔社會公眾賦予的公共受托責任。政府作為公共產品和服務的唯一供給者，如果政府職能定位不準確，就會給社會的持續(xù)健康發(fā)展造成損失。政府職能是指政府在一定時期內根據國家和社會發(fā)展的實際需要，對公共事務進行管理所發(fā)揮的職責和功能。不難發(fā)現，這一概念的界定是以公共受托責任為理論基礎的。我們應從兩個方面來理解政府職能。一是政府職能的本質。社會公眾賦予政府公共權力，政府在以受托人的身份行使政府職能時，應基于社會公眾利益的需要來提供公共產品和服務，管理公共事務。政府職能的本質是以社會公眾利益最大化為目標來履行公共受托責任。二是政府職能的轉型。隨著社會環(huán)境的變化，公共受托責任的目標和內容會逐步發(fā)展和完善，政府職能轉型就成為歷史的必然。作為委托人的社會公眾會因為社會經濟、政治和文化環(huán)境的變化，要求政府轉變職能，以更好地履行公共受托責任。
3、國家審計的本質———解除公共受托責任。審計因受托責任的產生而產生，又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展。David以受托責任觀解釋了審計的本質，他認為受托責任關系是審計存在的重要條件，審計是一種確保受托責任履行的社會控制機制。楊時展先生更加明確地指出國家審計的本質就是解除政府的公共受托責任。他認為國家審計受人民的委托，驗證受托責任人是否履行了人民賦予的責任。經過驗證，審計機關認為責任人在各方面都符合委托人的意志，就解除其受托責任；審計機關認為責任人在哪一方面或哪一問題上不符合委托人的意志，就按照其違反委托人意志的情況和程度確定其應負的責任，同時國家審計機關還要對責任人提出意見，幫助其更好地完成受托責任。無論是政府部門還是公營企事業(yè)單位，只要存在受社會公眾委托經營和管理公共資源，就必須承擔公共受托責任，同時也應該由國家審計機關對其公共受托責任的履行情況提供鑒證信息，從而解除其公共受托責任。從公共受托責任的動態(tài)發(fā)展觀來看，它要求政府職能轉型，從而順應公共受托責任目標的變化。然而政府職能轉型能否成功，將會極大地影響公共受托責任的履行，這就為國家審計的功能發(fā)揮提供了新的空間。國家審計除了為公共受托責任的履行情況提供鑒證信息外，還應立足社會公眾利益最大。
四、國家審計參與國家治理的方式
國家審計通過履行法定審計職責來發(fā)揮監(jiān)督功能、評價功能和前瞻功能功能，進而實現參與國家治理的目標。
1、國家審計通過監(jiān)督功能參與國家治理
社會公眾與政府之間的受托責任關系，意味著政府承擔了社會公眾賦予的公共受托責任。社會公眾是社會公共資源的提供者，他們有權力監(jiān)督政府提供公共產品和服務的行為。但是由于契約的不完備性，政府與公眾之間存在著嚴重的信息不對稱，政府是公共信息的創(chuàng)造者和擁有者，而社會公眾則處于信息弱勢。這種情況帶來的直接后果是政府信息不透明，法治缺失，貪污腐敗現象頻發(fā)。這就需要國家審計機構能代表社會公眾的利益對政府行為實施監(jiān)督。審計的基本功能就是監(jiān)督功能。閻金鄂認為，審計是一項具有獨立性的經濟監(jiān)督活動，其內在的職能是經濟監(jiān)督。國家審計的獨立性決定了其可以代表社會公眾的利益監(jiān)督政府行為，從而解除政府的公共受托責任。國家審計以監(jiān)督功能為基礎，檢查財政財務收支的真實性和合規(guī)性，實施對領導干部的任期經濟責任審計，打擊腐敗和違法犯罪行為，保護國有資產的安全和完整，從而可以提高政府行為和財政收支的透明度，改善國家的法治水平。
2、國家審計通過評價功能參與國家治理
Littleton指出，審計師不僅要揭發(fā)錯誤，更重要的是提出批評的評價。湯云為等也認為，把監(jiān)督看作審計的唯一功能的觀點是站不住腳的，審計還具有獨立評價的功能。國家審計的評價功能主要是通過績效審計和專項審計調查，對公共政策和公共項目的選擇、執(zhí)行以及結果進行評價。政府的本質是制定公共政策和程序，向社會公眾提供公共產品和服務，其得以存續(xù)的重要原因之一就是公共產品和服務由政府和公共部門來提供要比私人部門具有更高的效率，或者更低的成本，政府同樣存在資源配置與運用的效率問題。為了維護社會公眾的利益，國家審計通過評價政府各部門的公共政策和程序的選擇、執(zhí)行情況和結果，給決策者提供借鑒和幫助，改善被審計單位績效，增強政府的決策和管理水平。
3、國家審計通過前瞻性功能參與國家治理
《審計哲學》一書中提到，透過審計歷史發(fā)展的研究，我們可以看到審計為滿足環(huán)境變化的需要而擴大了范圍和內容，同時有跡象表明，審計現在和將來還準備隨時適應時代的變化。在當前的世界經濟政治環(huán)境下，各種公共危機出現的頻率逐漸增加，如自然環(huán)境危機(環(huán)境的突變、自然災害)，經濟危機(如美國次貸危機的爆發(fā))，安全危機(疾病暴發(fā)、公民暴力事件)等。雖然這些都是突發(fā)性事件，但其背后都是由于某些未引起人們重視的深層次原因而引發(fā)的。此類“蝴蝶效應”事件尤其應引起政府的重視與關注，需要他們具有長遠眼光，看清大局，了解自己行動將帶來的相應影響。國家審計的前瞻性功能對于及時反應公共危機的苗頭，分析體制、機制等深層次原因有著重要作用。美國前審計長Walker認為國家審計應具備為政府官員提供處理關鍵性的、正在出現的問題的前瞻能力，同時他還指出，這種提供信息和超前思想的能力應該成為傳統(tǒng)審計職責的補充，使其更加完善。前瞻功能要求國家審計圍繞經濟社會發(fā)展目標和國家宏觀調控政策的導向，通過專項審計調查關注關系國家經濟安全和民生的重大問題，立足當前著眼未來，為政策制定人提供未來的工作重點。（陳培培 朱正平 陳建偉）
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