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審計(jì)問責(zé)與國家治理

雷俊生（廣西自治區(qū)審計(jì)廳）

【時(shí)間:2011年12月07日】字號：【大】【中】【小】

    摘要：國家審計(jì)因問責(zé)而產(chǎn)生和發(fā)展，審計(jì)問責(zé)因其普適性而廣泛作用于各類治理工具。隨著國家治理的發(fā)展，需要問責(zé)主體多元、參與方式靈活，參與程度廣泛，此時(shí)現(xiàn)行的審計(jì)問責(zé)機(jī)制就顯得供應(yīng)不足，需要通過擴(kuò)大問責(zé)范圍、完善參與機(jī)制、拓展問責(zé)方式以擴(kuò)大審計(jì)問責(zé)參與治理的廣度，通過強(qiáng)化機(jī)制問責(zé)、完善績效問責(zé)、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)以增加審計(jì)問責(zé)參與國家治理的深度，通過整合問責(zé)資源、探索公益訴訟以加大審計(jì)問責(zé)參與國家治理的力度，充分發(fā)揮審計(jì)問責(zé)在國家治理中的建設(shè)性作用。
    關(guān)鍵詞：審計(jì) 問責(zé) 國家治理作用

    國家治理是指國家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，通過一定的制度安排，協(xié)同其它社會主體，共同管理公共事務(wù)，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。審計(jì)問責(zé)作為國家治理的重要工具，有利于推進(jìn)績效型、責(zé)任型政府的建立。2004年7月7日，美國審計(jì)總署（the General Accounting Office）更名為政府責(zé)任辦公室（the Government Accountability Office），就準(zhǔn)確地詮釋了國家審計(jì)的責(zé)任，體現(xiàn)了國家審計(jì)發(fā)展的趨勢，彰顯著審計(jì)問責(zé)在國家治理中的重要地位。
    一、審計(jì)問責(zé)：國家治理的工具選擇
    審計(jì)問責(zé)的實(shí)質(zhì)是對于政府審計(jì)中涉及的受托個(gè)人或組織受托經(jīng)營績效與依法履職程度的一種“權(quán)責(zé)對等”式的公允評價(jià)和責(zé)任追究。隨著民主政治的發(fā)展和社會全面進(jìn)步，國家治理法治特征日益固化，審計(jì)監(jiān)督逐步以問責(zé)政府為審計(jì)工作導(dǎo)向，強(qiáng)化對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任追究，督促現(xiàn)代政府履行法定政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任力、執(zhí)行力和公信力?？梢哉f，審計(jì)問責(zé)無論是理論還是實(shí)踐都已經(jīng)被推到了現(xiàn)代政府強(qiáng)化責(zé)任、提升管理、推進(jìn)良治的一種重要工具。
    （一）審計(jì)問責(zé)具備實(shí)現(xiàn)國家良治的工具理性
    縱觀世界各國，為了實(shí)現(xiàn)不同的治理目標(biāo)，根據(jù)治理工具的強(qiáng)制力強(qiáng)弱，可將治理工具分為：信息引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、組織工具和法律強(qiáng)制?，F(xiàn)代審計(jì)通過開展不同類型的審計(jì)、實(shí)施不同的審計(jì)行為，影響著這些治理工具，從而制約行政財(cái)權(quán)，使公共資源的配置、公共權(quán)力的運(yùn)行有助于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。
    1. 信息引導(dǎo)。它是指政府通過信息的選擇性供給，來引導(dǎo)目標(biāo)群體的思想和行為，以解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的問題。其主要特征是政府不直接參與解決某些公共問題，而是利用自己所掌握的信息資源來治理國家。相對于其他治理工具而言，該手段的強(qiáng)制力弱、行政成本低、影響范圍廣，但對某些需要強(qiáng)制力保障才能解決的問題，則作用有限。其具體形式有行政指導(dǎo)、信息發(fā)布、行政確認(rèn)等。審計(jì)實(shí)踐中的審計(jì)鑒證、審計(jì)評價(jià)、審計(jì)建議、審計(jì)公開等，就是信息引導(dǎo)在國家審計(jì)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，而且審計(jì)以其獨(dú)立性和專業(yè)性，引導(dǎo)社會主體關(guān)注責(zé)任，參與問責(zé)，科學(xué)問責(zé)。
    2. 市場調(diào)節(jié)。它是在市場主體各方在地位平等的基礎(chǔ)上，國家利用價(jià)值規(guī)律這一杠桿，通過公平競爭將國家治理的部分工作交給社會主體，從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的方式［1］。其主要形式有產(chǎn)權(quán)置換、公私合營、民營化、特許經(jīng)營等。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的推動，國家治理中日益增加誠信、民主、法制、責(zé)任等元素，審計(jì)問責(zé)從促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的“單一責(zé)任”轉(zhuǎn)向維護(hù)市場秩序與保障經(jīng)濟(jì)安全等“多重責(zé)任”，該工具運(yùn)用的領(lǐng)域和深度均在拓展。審計(jì)中的利益誘導(dǎo)、維護(hù)市場秩序，保障國家經(jīng)濟(jì)安全就是這一工具的具體體現(xiàn)。
    3. 組織工具。該工具是國家利用其掌握的國家權(quán)力，通過制定規(guī)劃、公布計(jì)劃、任用領(lǐng)導(dǎo)等手段，來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。它具有直接性，直接運(yùn)用行政資源，服務(wù)于治理目標(biāo)；具有一定強(qiáng)制性，常采用命令----服從這一治理方式。常見的形式有：國家計(jì)劃、政府間合作和任用領(lǐng)導(dǎo)干部等。在現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)促進(jìn)國家預(yù)算執(zhí)行符合國家治理規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為領(lǐng)導(dǎo)干部的任用提供鑒證、促使領(lǐng)導(dǎo)依法理財(cái)，績效審計(jì)促進(jìn)政府節(jié)約行政成本、以盡可能少的投入提供盡可能多的公共服務(wù)［2］。
    4. 法律強(qiáng)制。它是指國家通過經(jīng)濟(jì)立法，利用法律的定分止?fàn)幒蛷?qiáng)制保障功能，促使社會主體依法行為，以實(shí)現(xiàn)有序治理。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，國家治理就是國家通過一系列的制度安排，促進(jìn)主體合作，增加社會福利。因?yàn)榉芍贫染哂幸欢ǖ男问嚼硇?、相對穩(wěn)定性并由強(qiáng)制力保障，從而使該工具為世界各國采用。其具體的表現(xiàn)形式有：立法、執(zhí)法和法律適用。審計(jì)中的審計(jì)立法、審計(jì)決定、審計(jì)強(qiáng)制措施等就是法律賦予審計(jì)問責(zé)的強(qiáng)制力表現(xiàn)。
    此外，政策手段以其快速、靈活和一定的強(qiáng)制性而成為組織工具和法律強(qiáng)制的重要補(bǔ)充，國家審計(jì)通過問責(zé)于制度，促進(jìn)政策完善而作用于政策手段。以上分析可見，無論何種治理工具，審計(jì)問責(zé)以其綜合性、普適性而作用于各類治理工具，成為實(shí)現(xiàn)國家良治的重要工具。
    （二）各國審計(jì)法規(guī)均對審計(jì)問責(zé)作了規(guī)定
    早在1977年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織《利馬宣言》就在其總則中指出，“審計(jì)本身不是目的，而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是……使當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任、賠償經(jīng)濟(jì)損失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生?！痹S多國家的審計(jì)法規(guī)也對審計(jì)問責(zé)作了具體規(guī)定（具體情況見下表）。
                                       部分國家的審計(jì)問責(zé)條文

國別	審計(jì)問責(zé)的部分條文	審計(jì)問責(zé)方式	問責(zé)主體
美國	美國《1921年預(yù)算和會計(jì)法案》第312節(jié)（a）：……主計(jì)長有權(quán)調(diào)查所有與公共資金的收、支出和運(yùn)用用關(guān)的事務(wù)……遞交有關(guān)會計(jì)總署工作的書面報(bào)告……。該報(bào)告包括他認(rèn)為有利于及時(shí)、準(zhǔn)確地解釋和處理會計(jì)賬目的立法建議……。	第312節(jié)（a）：建議（b）調(diào)查和報(bào)告	主計(jì)長
德國	《聯(lián)邦審計(jì)院審計(jì)條例》（1997年11月19日）第三條:……審計(jì)工作的目標(biāo)在于確保管理工作的合法性，提高效率并避免錯(cuò)誤發(fā)生。……使聯(lián)邦議會兩院盡可能廣泛了解聯(lián)邦預(yù)算管理的概況，指出產(chǎn)生重要問題的原因和后果，并提出改正的建議。……	第三條：審計(jì)建議第三十三條：審計(jì)通告第三十五條：審計(jì)決定等。	聯(lián)邦審計(jì)院
日本	《會計(jì)檢查院審計(jì)法》第三十一至第三十三條規(guī)定了財(cái)務(wù)官員責(zé)任，第三十一條：1.如果會計(jì)檢查院通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于處理財(cái)務(wù)交易的官員故意或因重大疏忽造成國家財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失，會計(jì)檢查院可以對其部門負(fù)責(zé)人或其上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行處分。……	第三十一條：處分第三十二條：判定責(zé)任責(zé)令賠償第三十三條：通知公訴機(jī)關(guān) 第三十四條：提出意見或要求其糾正和改善	會計(jì)檢查院
中國	《審計(jì)法》第十七條：審計(jì)署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，對中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，向國務(wù)院總理提出審計(jì)結(jié)果報(bào)告……。第六章法律責(zé)任。	第十七條：審計(jì)結(jié)果報(bào)告第四十三條：責(zé)令改正，通報(bào)批評，警告第四十四條：審計(jì)建議第四十五條：審計(jì)處理第四十六條：審計(jì)處罰……	審計(jì)機(jī)關(guān)

    從以上規(guī)定可以看出，各國通過法律規(guī)定了審計(jì)問責(zé)的主體和方式，使審計(jì)機(jī)關(guān)從資金入手，通過問責(zé)于經(jīng)濟(jì)資源的配置，實(shí)現(xiàn)對行政財(cái)權(quán)的制約，進(jìn)而完善國家治理。而且中國審計(jì)機(jī)關(guān)以其問責(zé)方式的多樣性（不僅有對財(cái)經(jīng)違法行為的處理權(quán)、還有一定的處罰權(quán)）、問責(zé)力度的強(qiáng)制性（不僅可對單位進(jìn)行問責(zé)，還可問責(zé)于個(gè)人）等因素而成為審計(jì)問責(zé)應(yīng)用廣泛的國家之一。
    二、國家治理的功能需求與審計(jì)問責(zé)的供應(yīng)不足
    國家審計(jì)既是問責(zé)的工具，又是問責(zé)的主體；既可通過審計(jì)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定、從而成為其他問責(zé)主體的工具，又可通過對財(cái)經(jīng)行為的監(jiān)督、對違法行為的處理處罰，保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。但實(shí)踐中，審計(jì)問責(zé)受各方因素影響和各種條件限制，問責(zé)功能尚不能充分滿足新時(shí)期國家治理對審計(jì)的需求。
    （一）國家治理對審計(jì)的需求
    根據(jù)新公共管理理論，國家治理不同與國家統(tǒng)治的地方主要表現(xiàn)在：
    1.治理主體的多樣性。根據(jù)新公共管理理論，國家治理應(yīng)改變政府包辦式的統(tǒng)治，通過權(quán)力劃分、權(quán)力下放、權(quán)力制約等方式，形成了多種多樣的權(quán)力主體，構(gòu)成政府主導(dǎo)下的多主體參與治理、行使監(jiān)督的機(jī)制［3］。這就需要審計(jì)事務(wù)多公開，以引導(dǎo)盡可能多的主體參與問責(zé)，如公開審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，夯實(shí)審計(jì)問責(zé)的民主基礎(chǔ)；通過審計(jì)聽證，實(shí)現(xiàn)問責(zé)過程的交往理性等。
    2.治理方式的靈活性。傳統(tǒng)治理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治、服從，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主的推進(jìn)，這種單一的治理方式很難有效實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，需要暢通信息渠道，方便媒體參與審計(jì)問責(zé)，治理主體參與國家治理，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)問責(zé)與輿論監(jiān)督的良性互動。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與媒體有效合作，既充分披露國家治理的信息，對社會輿情進(jìn)行正確引導(dǎo)，又密切關(guān)注各類治理主體的治理建議，激發(fā)他們參與治理的熱情。
    3.參與程度的廣泛性。國家治理因治理目標(biāo)、參與主體、參與方式不同而各不相同。以審計(jì)參與為例，在國家治理的轉(zhuǎn)型過程中，國家審計(jì)在配置資源、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、制約權(quán)力等方面發(fā)生著深刻變化，因此審計(jì)機(jī)關(guān)不能只局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支這些表面問題，而應(yīng)深入研究經(jīng)濟(jì)資源配置過程中存在的體制機(jī)制問題，通過預(yù)防經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國家安全。
    （二）審計(jì)問責(zé)的供應(yīng)不足
    在萬律中國中檢索標(biāo)題含有“責(zé)任追究”的法律法規(guī)，共找到結(jié)果994個(gè)，再在這些結(jié)果中以精確查詢方式查找含有“審計(jì)”的法律法規(guī)，共找到124個(gè)結(jié)果，其中包括一定數(shù)量的審計(jì)問責(zé)制度或?qū)徲?jì)參與問責(zé)的制度。但通過分析這些制度發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)范在層級、問責(zé)事項(xiàng)和問責(zé)對象等方面，普遍存在機(jī)制設(shè)計(jì)不完善、內(nèi)外問責(zé)不均衡等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了審計(jì)問責(zé)的制度供給不能滿足國家治理的功能需求。
    1.問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)不完善。突出表現(xiàn)為責(zé)任界定不明確、責(zé)任追究方式不規(guī)范。以安徽合肥為例，《合肥市審計(jì)局審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究試行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》的上位法應(yīng)該是《中華人民共和國公務(wù)員法》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《安徽省人民政府行政問責(zé)暫行辦法》，但該《辦法》第八條規(guī)定的八種問責(zé)方式：責(zé)令改正錯(cuò)誤，告誡、批評教育，責(zé)令書面檢查，通報(bào)批評，停職培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗，情節(jié)嚴(yán)重的按照有關(guān)規(guī)定給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，可以并處取消評優(yōu)、評先、晉級、晉職資格。前五項(xiàng)在《公務(wù)員法》中沒有規(guī)定,最后一項(xiàng)在《公務(wù)員法》中也找不到對應(yīng)的項(xiàng)［4］。
    2.內(nèi)外問責(zé)不均衡。雖然近年來中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)出臺了許多審計(jì)問責(zé)的制度或辦法，但多是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)的規(guī)定，如《審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追究辦法》等。除經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例外，很少有審計(jì)機(jī)關(guān)問責(zé)于外部的規(guī)定，即使是萬律中國中查找到的291個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)，也多為職能部門的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究規(guī)定，而由審計(jì)機(jī)關(guān)出臺或由審計(jì)機(jī)關(guān)推動出臺的問責(zé)于黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任規(guī)定卻很少。由此可見，目前的中國審計(jì)，責(zé)任追究側(cè)重于內(nèi)部自律，而外部問責(zé)則相對不足。同時(shí)這些規(guī)定多停留在政策層面，未能上升到國家法律、完善國家治理的高度。
    3.問責(zé)情形基本雷同。以審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部追責(zé)為例，問責(zé)情形基本相似，沒能體現(xiàn)出各地審計(jì)機(jī)關(guān)參與國家治理的特殊要求。這點(diǎn)從問責(zé)的事項(xiàng)即可看出，如2006年頒布實(shí)施的《合肥市審計(jì)局審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究試行辦法》第四條，規(guī)定了需要追究責(zé)任的十種情形；而2000年頒布實(shí)施的《福建省審計(jì)廳審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度(試行)》規(guī)定追責(zé)情形的也是第四條，追責(zé)情形也是十種，且內(nèi)容基本相同，總體特征是比較重視財(cái)經(jīng)違法行為的的查處，而忽視損失浪費(fèi)責(zé)任的追究；強(qiáng)調(diào)結(jié)果責(zé)任的查處，而忽視決策責(zé)任和管理責(zé)任的追究[5]，問責(zé)規(guī)定中難覓完善國家治理的蹤影。
    此外，審計(jì)問責(zé)的臨時(shí)性、工具性、人治色彩等也導(dǎo)致審計(jì)問責(zé)中的權(quán)責(zé)不分、同體問責(zé)與異體問責(zé)失調(diào)、責(zé)任追究落實(shí)不到位、被追責(zé)人的合法權(quán)益難以得到有效保障［6］，進(jìn)而導(dǎo)致審計(jì)威懾不足，屢審屢犯，與國家治理的需要相距甚遠(yuǎn)。
    三、國家治理視角下審計(jì)問責(zé)的深化
    完善國家治理的途徑很多，其中能否有效地督促各方履行責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)國家良治的關(guān)鍵所在?？偟亩?，我國審計(jì)機(jī)關(guān)以審計(jì)權(quán)問責(zé)于行政財(cái)權(quán)的機(jī)制比較完善，但在調(diào)動社會主體問責(zé)權(quán)力、通過權(quán)利制約權(quán)力方面則功能不足。為了盡快完善國家治理，需要將審計(jì)問責(zé)的范圍、強(qiáng)度和力度區(qū)別開來，分別進(jìn)行深化研究。
    (一)提高審計(jì)問責(zé)參與國家治理的廣度
    國家治理需要審計(jì)問責(zé)，但是并非國家治理的所有領(lǐng)域皆需審計(jì)問責(zé)，國家審計(jì)也難以承擔(dān)問責(zé)所有治理領(lǐng)域之重。社會權(quán)、公民權(quán)行使的邊界與治理工具在力度上的差異，要求審計(jì)問責(zé)在參與國家治理的范圍上有所區(qū)別。但從目前的審計(jì)實(shí)踐看，總體上需要提高審計(jì)問責(zé)的廣度。
    一是擴(kuò)大問責(zé)范圍。審計(jì)問責(zé)范圍既受制于國家治理的范圍，也受制于問責(zé)機(jī)制本身的適用范圍。由于我國審計(jì)問責(zé)的壓力型痕跡明顯，審計(jì)問責(zé)往往集中在對社會公眾造成重大傷害及產(chǎn)生重大社會影響的事件上，而忽視對領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任、決策責(zé)任的追究。根據(jù)國家治理的需要，績效審計(jì)需要從單純追究單位的責(zé)任向既追究單位又追究個(gè)人、既追究“有過”也追究 “無為”轉(zhuǎn)變；問責(zé)領(lǐng)域需要在問責(zé)于財(cái)政財(cái)務(wù)收支的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向問責(zé)于政府績效、國家風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然審計(jì)問責(zé)的范圍也不是無限擴(kuò)大，而應(yīng)符合法定的審計(jì)職權(quán)，國家治理的目標(biāo)。就目前的中國審計(jì)而言，重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)該是國家經(jīng)濟(jì)安全，而不宜立即將所有與國家治理有關(guān)的事項(xiàng)均納入審計(jì)問責(zé)的范圍。
    二是完善參與機(jī)制。一方面是構(gòu)建公開機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)在拓展問責(zé)領(lǐng)域的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)事務(wù)的公開范圍和程度，審計(jì)結(jié)果從送達(dá)到公告、再到全方位公開，通過審計(jì)將政府使用稅收的情況公之于眾，使廣大納稅人能明白所繳之稅的去向，讓應(yīng)該進(jìn)一步追究責(zé)任的事訴諸公眾，讓陽光和社會為問責(zé)導(dǎo)航［7］。另一方面是暢通參與渠道。既然治理主體是多元的，治理手段是多樣的，審計(jì)機(jī)關(guān)就應(yīng)建立相應(yīng)的制度，除方便監(jiān)督主體參與問責(zé)外，還應(yīng)引導(dǎo)其他治理主體參與問責(zé)，以吸納他們的聰明才智，堵塞治理漏洞。
    三是拓展問責(zé)方式。從事后響應(yīng)型問責(zé)延伸到事前預(yù)防和善后恢復(fù)型問責(zé)，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，為了充分發(fā)揮審計(jì)工具在預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗、保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的作用，在擴(kuò)大審計(jì)范圍，提高對高級別領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)職級的同時(shí)，更應(yīng)從時(shí)間上，擴(kuò)大任中審計(jì)的數(shù)量，克服先任后審；從審計(jì)內(nèi)容上，在合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)績效、決策風(fēng)險(xiǎn)。此外，還應(yīng)將審計(jì)問責(zé)與行政考核緊密結(jié)合，使考核因問責(zé)而增強(qiáng)威懾力，問責(zé)因考核而具有可操作性、變得日常化。
    （二）拓展審計(jì)問責(zé)參與國家治理的深度
    完善國家治理，不能規(guī)避現(xiàn)存的制度性缺陷，國家審計(jì)應(yīng)深入挖掘財(cái)經(jīng)違法行為的深層原因，并在介入程度上找到平衡點(diǎn)，提出建設(shè)性意見，才能切實(shí)提高國家治理能力。
    1.強(qiáng)化機(jī)制問責(zé)。制度能力是國家治理的核心，審計(jì)過程中應(yīng)從制度的供給入手，研究哪些制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)［8］。各級審計(jì)機(jī)關(guān)均應(yīng)站在體制機(jī)制的角度，通過查錯(cuò)糾弊，分析表面問題背后的深層原因，查找體制機(jī)制性漏洞，以完善治理制度；特別是促進(jìn)審計(jì)對象建立工作責(zé)任制、幫助其完善內(nèi)部追究制、落實(shí)這些制度，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)逐步過渡到問責(zé)政府，然后促進(jìn)建立與國家政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國家治理機(jī)制。
    2.完善績效問責(zé)。政府績效是衡量國家治理能力的重要指標(biāo)。從某種意義上講，實(shí)現(xiàn)公眾對政府的信任，需要人民來監(jiān)督和認(rèn)可政府的績效。1979年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織就提出了績效審計(jì)。目前績效審計(jì)已受到政府的普遍重視，但目前為止，尚沒有具體的績效問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和方法，也沒有出現(xiàn)績效問責(zé)的案例。以湖北的治庸事件為例，沒有發(fā)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞“鑒證責(zé)任、評價(jià)責(zé)任、追究責(zé)任”，制定出參與治庸的制度，需要在有關(guān)政府績效的規(guī)定中增加審計(jì)問責(zé)的條款，為績效問責(zé)提供依據(jù)。
    3.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)。我國正處在治理轉(zhuǎn)型的過程中，只要有變革就有風(fēng)險(xiǎn)，治理轉(zhuǎn)型也不例外。目前審計(jì)問責(zé)制的直接動因是突發(fā)事件或政治形勢，更多地體現(xiàn)出被動性和人為性。隨著審計(jì)免疫的功能的發(fā)展，審計(jì)問責(zé)功能也在需要發(fā)生轉(zhuǎn)型，不但要對合法性進(jìn)行問責(zé)，更強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行問責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)的類型，研究出不同的風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)方式。針對屢審屢犯的原因，從政策、制度、價(jià)值等風(fēng)險(xiǎn)的源頭來規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，從問個(gè)人之責(zé)，到問政策之責(zé)、制度之責(zé)、價(jià)值之責(zé)［9］。比較可喜的是，《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》已經(jīng)將問責(zé)延伸至決策和政策的制定，但還需要具體的風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)辦法加以具體化。
    （三）加大審計(jì)問責(zé)參與國家治理的力度
    歷史告訴我們，任何違規(guī)者都無法長期承受各問責(zé)主體的監(jiān)督，那些被廣泛關(guān)注、受密切監(jiān)督的領(lǐng)域，國家治理得相對完善；即使偶爾有違紀(jì)違規(guī)行為，也相對容易整改。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過完善問責(zé)機(jī)制、整合問責(zé)資源、創(chuàng)新問責(zé)方式來強(qiáng)化問責(zé)、促進(jìn)整改，糾正屢審屢犯，從而增強(qiáng)審計(jì)問責(zé)參與國家治理的力度。
    1.整合問責(zé)資源，形成整體問責(zé)。當(dāng)前的審計(jì)問責(zé)主要有兩種方式，即審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)決定對被審計(jì)單位存在的問題直接提出意見或建議；對需要其他機(jī)關(guān)處理的違法線索直接送司法、紀(jì)檢監(jiān)察等部門處理。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)一方面要當(dāng)好問責(zé)的主體，通過嚴(yán)格審計(jì)，依法問責(zé)，跟蹤整改，審計(jì)公開，提高審計(jì)問責(zé)的力度；另一方面還需要當(dāng)好其他問責(zé)主體的助手，通過暢通移送渠道，完善聯(lián)合辦案機(jī)制，形成整體問責(zé)，促進(jìn)國家善治。此外在具體的問責(zé)內(nèi)容上，既要關(guān)注紀(jì)律問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)，更關(guān)注績效責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，增強(qiáng)問責(zé)的厚度。
    2.探索公益訴訟，創(chuàng)新問責(zé)方式。目前審計(jì)問責(zé)方式主要表現(xiàn)為，當(dāng)涉嫌犯罪時(shí)，需要移送司法機(jī)關(guān)、涉嫌違紀(jì)違規(guī)時(shí)，需要移送紀(jì)檢監(jiān)察部門及有關(guān)主管機(jī)關(guān)，總之，審計(jì)問責(zé)更多地依賴于其他機(jī)關(guān)的配合。此外，刑事移送主要是針對人，不能有效保護(hù)國家財(cái)政資金。因此可以嘗試建立審計(jì)公益訴訟，即當(dāng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)侵犯國家財(cái)政資金的但尚不構(gòu)成犯罪時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)就應(yīng)以自己的名義提起公益訴訟，這樣不但快捷、有效，而且能突破審計(jì)問責(zé)主體的約束［10］。
    四、結(jié)語
    國家治理不同于政府統(tǒng)治，它強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會等多主體的積極作用。國家審計(jì)通過問責(zé)而作用于政府，通過維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序而作用于市場，通過關(guān)注民生等而作用于社會。審計(jì)問責(zé)是國家實(shí)現(xiàn)良治的重要工具，這點(diǎn)已為世界許多國家所認(rèn)同。中國審計(jì)正在從“治已病”向“治未病”延伸、從法制審計(jì)向績效審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)免疫審計(jì)過渡，更加需要發(fā)揮審計(jì)問責(zé)的工具理性，因地制宜，逐步拓展審計(jì)問責(zé)參與國家治理的的廣度、深度和力度，改善同級政府的治理能力，滿足國家治理的需要。（雷俊生）



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