摘要：地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計，即地方黨政“一把手”經(jīng)濟責任審計，是完善國家治理的一種重要手段，對維護中央政權穩(wěn)定和政令暢通、促進地方經(jīng)濟社會均衡發(fā)展、推進地方黨政領導干部守法守紀守規(guī)盡責具有重要意義。近年來，我國政府審計高度重視此類型審計工作，在關鍵領域發(fā)揮了重要作用，取得了較好成效，但也存在一些制約其國家治理作用發(fā)揮的問題。為此，建議深化此項工作，重點在法律規(guī)范體系、結(jié)果運用平臺、評價指標體系、審計方法體系、聯(lián)席會議制度、經(jīng)責審計隊伍等幾方面下功夫，充分發(fā)揮其在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能作用。
關鍵詞：審計 經(jīng)濟責任 監(jiān)督 國家治理
國家治理中，世界各國普遍按照職能或?qū)俚貏澐謾嘭熯M行行政管理，俗稱“條塊管理”。在“條塊管理”中，由于地方承擔著承上啟下的作用且遠離中央、地域集中，對地方的監(jiān)管在國家治理中又具有特殊意義。
由于政治體制和權力授受的不同，各國國家治理中對地方的監(jiān)管方式通常不盡相同。在法國等單一制國家，中央政府基于委托—代理關系，通過行政、司法、財政、人事等監(jiān)督手段對地方實施監(jiān)督和控制，并適度向地方分權以減少中央高度集權的弊端。在美國等聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府則基于聯(lián)盟關系受讓成員的部分權力，通過執(zhí)行機構直接監(jiān)督、預算撥款間接監(jiān)督、司法法院裁決以及程序監(jiān)督等手段對聯(lián)邦成員進行影響和制約，以保證國家統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國歷史上也向來重視對地方的監(jiān)管，自秦代廢分封、立郡縣后，歷代中央政權就對地方實行分級管理，如西漢采取設置十三部刺史對地方進行異體監(jiān)督，北宋設通判監(jiān)督地方官等。新中國成立以來，更是不斷強化對地方的監(jiān)管，不僅要求各級政府設立紀檢、監(jiān)察、檢察、審計等部門強化自身建設監(jiān)管外，還逐步在各地設立了由國家紀檢、財政、審計、國土等各部門直屬的派出機構對地方進行日常監(jiān)管，更進一步實行了巡視、經(jīng)濟審計、報告?zhèn)€人有關事項、述職述廉等監(jiān)督制度。各國的治理經(jīng)驗和我國的歷史實踐表明，不論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，不論是中央集權專政還是現(xiàn)代民主法制的中國，協(xié)調(diào)好中央與地方的利益和關系是國家治理領域一個永恒的課題，中央政府既要加強對地方的監(jiān)督和管理，又要兼顧地方的需求和利益，以實現(xiàn)政權的穩(wěn)固和全國經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展。
一、地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計對完善國家治理的重要性
地方黨委和政府擔負著所在地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。地方黨政主要負責人、即俗稱的地方黨政“一把手”，作為中央政府的代理人、地方公共經(jīng)濟責任的受托人，總攬全局，帶領地方黨政領導班子履行地方治理職責，主管著地方的方方面面。由于其涉及的地域權利集中、直接接觸基層、地理遠離中央、關系政權穩(wěn)定等特性，加強對地方黨政主要負責人的監(jiān)督和管理，對完善國家治理具有重要意義，直接關系著中央的政權穩(wěn)定和政令暢通、區(qū)域經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展和地方的民主法制進程。
為確保地方黨政主要負責人對地方盡職盡責，中央政府通常采取多種方式加強對其個人的監(jiān)督和管理。2009年黨的十七屆四中全會指出，應嚴格地方黨政領導人選人用人行為，落實和完善巡視、經(jīng)濟審計、報告?zhèn)€人有關事項、述職述廉等監(jiān)督制度。在這些監(jiān)管方式中，由于地方黨政領導人經(jīng)濟責任審計起源于受托公共經(jīng)濟責任，是國家審計機關根據(jù)授權，依照法規(guī)或政策，對地方黨政領導人受托公共經(jīng)濟責任履行情況進行的一種獨立的監(jiān)督、評價和鑒證活動，是一種強化的受托責任。為此，對地方黨政主要責任人的經(jīng)濟責任審計是督促領導人盡職盡責、監(jiān)督制約權力運行的一種最為直接、有效的手段，更是實現(xiàn)國家對地方的經(jīng)濟、政治、文化和社會領域統(tǒng)籌治理的一種重要方式。
二、當前我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計在國家治理中發(fā)揮的重要作用
近年來，我國政府審計高度重視地方黨政領導人經(jīng)濟責任審計工作，按照黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的要求，圍繞“總體把握其任職期間履行經(jīng)濟責任的基本情況，揭示存在的突出問題；促進領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責，促進地方經(jīng)濟社會的科學發(fā)展；向組織部門提供領導人履行經(jīng)濟責任情況的審計結(jié)果”三個具體目標，認真履行法律賦予的職責，對各級地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任履行情況開展了審計監(jiān)督和評價，法規(guī)不斷完善、范圍不斷擴大、內(nèi)容不斷深入、形式更加多樣，促進明確和落實了責任，在監(jiān)督制約權力運行，推動完善國家治理，預防、揭示和抵御經(jīng)濟社會運行中的障礙、矛盾和風險等方面發(fā)揮了積極作用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是促進市場經(jīng)濟和宏觀調(diào)控的有機結(jié)合，完善國家對地方經(jīng)濟領域的治理。圍繞各級地方黨政主要負責人開展全面審計監(jiān)督，減少了行政干預，堅持社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方向；保障中央政令在地方的暢通，貫徹落實中央宏觀調(diào)控政策以加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時，利用審計監(jiān)督的深度和分析研究的力度，揭示和反映了各類體制機制問題，有效促進了市場經(jīng)濟和宏觀調(diào)控的有機結(jié)合。
二是促進完善社會主義民主法制和領導干部任用機制，強化國家對地方政治領域的治理。通過依法以權制權，進一步實現(xiàn)了對一方“諸侯”個人權力的監(jiān)督和制約，促進規(guī)范權力在陽光下運行，推進了重大決策的民主科學化；進一步限制了權利濫用及違法違規(guī)行為，推進了社會主義法制化進程。同時，通過全面客觀的履職評價，為干部任用提供科學的參考依據(jù)。
三是促進牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，完善國家對地方文化領域的治理。通過對地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任履行的監(jiān)督和評價，進一步明確和落實了責任，督促“一把手”牢固樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀，大興為民服務的務實之風，將心思用在平時為人民群眾的建功立業(yè)上，自覺防范短期行為。同時，隨著此類型審計的制度化，將有利于建立保障貫徹科學發(fā)展觀和正確政績觀的長效機制。
四是促進統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和推動改善民生，完善國家對地方社會領域的治理。通過加強對領導人權力的制約和監(jiān)督，統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步推進了地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和完善社會治理體系；強化了對民生領域的關注，督促中央各項惠民政策落到實處；關注各方面社會主體的利益訴求，調(diào)動參與管理社會公共事務的積極性，促使公共利益最大化。
三、當前我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計在國家治理中發(fā)揮作用的主要領域
地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計，是完善國家治理、強化國家對地方監(jiān)管的一種特殊方式和手段，是對一個地方的“人格化”的審計。為此，其審計內(nèi)容包含了地方黨政主要負責人對地方經(jīng)濟社會發(fā)展履職的方方面面，涉及財政、金融、企業(yè)、社保、投資等經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域，基本每個點都能形成一個單獨審計項目。只有通過如此全面的審計，才能對地方黨政主要負責人的經(jīng)濟責任履行情況形成一個客觀、全面、準確、科學的評價。當前，我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計服務于國家治理，重點在以下幾個方面發(fā)揮作用：
（一）檢查國家宏觀調(diào)控政策在地方的貫徹落實情況，確保中央政令在地方各級的暢通。
作為國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要保障，國家宏觀調(diào)控政策能否在地方得到認真落實顯得非常必要。通過對地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任履行情況進行審計，可以有效促進中央政府的政令暢通，切實增強地方政府的執(zhí)行力，同時檢驗宏觀政策的執(zhí)行效果，進一步彌補制度性缺陷。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計圍繞著加強和改善宏觀調(diào)控，深化對宏觀經(jīng)濟政策貫徹落實情況開展著審計監(jiān)督：第一，關注財政支出結(jié)構和信貸資金投向，促進加大對“三農(nóng)”、欠發(fā)達地區(qū)、民生、社會事業(yè)、結(jié)構調(diào)整的投入力度。第二，關注國家經(jīng)濟結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的趨勢和走向，促進主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃及政策措施的貫徹落實。第三，關注經(jīng)濟社會運行中的突出問題、深層次矛盾和潛在風險，全力維護國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。第四，關注各項政策的協(xié)調(diào)配合和實施效果，及時揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問題，確保中央決策和部署落實到位。
（二）檢查地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況與社會治理情況，促進地方經(jīng)濟與社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
改革開放以來，我國的經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就，但是一些社會問題也逐漸暴露，凸顯了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。通過對地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任履行情況進行審計，促使其作為第一責任人更加關注經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，切實發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計以促進統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展為目標，督促地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和完善社會治理體系：第一，檢查“米袋子”、“菜籃子”、保障房、節(jié)能減排等各項責任制的完成情況，評價各級政府對中央政策的執(zhí)行程度。第二，檢查國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在地方的落實情況，為在兼顧地方正當利益的基礎上實現(xiàn)全國一盤棋的發(fā)展格局保駕護航。第三，關注經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的結(jié)構性矛盾，督促整改實現(xiàn)地方各項社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第四，關注地方政府轉(zhuǎn)變政府職能的舉措和效果，使社會管理水平和能力與經(jīng)濟發(fā)展程度相適應。
（三）檢查地方在民生方面的資金支出和政策措施，促進維護和發(fā)展涉及群眾切身利益的民生問題。
民生問題的解決程度決定了社會進步程度和政權興亡，作為施政的主體，各級地方政府需要在中央政府的領導下大力改善民生，實現(xiàn)全民共同富裕。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計作為一種監(jiān)督手段，明確領導人承擔的維護民生重任，促進地方黨政主要負責人提高保障民生的動力和能力，解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計特別強化對民生領域的關注，通過加強對權力運行的制約和監(jiān)督促進各項惠民政策落到實處：第一，強化對民生資金使用效果的監(jiān)督，從完善干部考核的角度跟蹤三農(nóng)、科教文衛(wèi)、社會保障等財政資金和專項資金的走向，確保管好花好用好。第二，利用審計監(jiān)督手段關注地方重點民生工程決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的運用情況，推動民生工程項目達到預期目標，讓廣大人民群眾享受到改革開放的成果。第三，關注各個地方就業(yè)、教育、分配、社保、穩(wěn)定等民生方面的問題，通過揭示漏洞和督促整改，促進公共服務體系的健全和完善。
（四）加強對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，進一步維護財經(jīng)法紀的嚴肅性。
重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革對增強經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)在動力具有重要意義，利用經(jīng)濟責任審計構建的地方黨政主要負責人權力配置、監(jiān)督、制約與評價機制，有助于把地方各領域的改革向縱深方向推進。通過地方黨政領導人經(jīng)濟責任審計，加強對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，特別是對主要負責人和關鍵崗位權力的制約和監(jiān)督，能進一步維護財經(jīng)法紀嚴肅性。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計在監(jiān)督財政資金和公共資源運用的真實、合法和效益中，突出對重點領域、重點資金的審計監(jiān)督：第一，保障地方各級政府加強國家財經(jīng)法紀的執(zhí)行，加大政務公開力度，確保對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)權力運行的監(jiān)督，建立嚴格的責任追究制度。第二，加強財政資金和公共資源運用真實、合法和效益的監(jiān)督，加大對預算執(zhí)行、政府績效、政府投資項目和專項資金的審計力度，促進規(guī)范管理，提高財政資金使用效益。第三，站在國家公共利益高度，督促各級政府把握好國有資產(chǎn)資源管理、地方債務管理、土地管理、環(huán)境保護等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)審計的宏觀性、針對性和時效性。第四，積極協(xié)調(diào)組織、監(jiān)察、人事、審計和國資管理等部門加大對財經(jīng)違法行為的監(jiān)督檢查力度，建立互相配合的監(jiān)督機制，形成合力。
（五）加強對領導干部個人權力的制約與監(jiān)督，推進地方基層黨政的民主和法制進程。
確保領導干部個人的權力運用受到有效的制約和監(jiān)督，既是一股推動社會進步、提高人民福祉的強大力量，又是一個國家政治文明和政治發(fā)展水平的重要標志。經(jīng)濟責任審計作為一種國家制度安排，能夠行使人民所賦予的公權力去規(guī)范和制衡各級領導干部的權力運作，確保個人權力始終在陽光下運行。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計致力于克服權力所有者與行使者相分離帶來的運行失控傾向，使執(zhí)掌權力的人受到權力運行體系的有效制約：第一，通過發(fā)揮監(jiān)督職能去揭示和預防腐敗、濫用職權和行政不作為等行為，依法處理各種違紀違規(guī)問題，實現(xiàn)領導干部秉公用權、廉潔從政。第二，積極參與構筑個人權力監(jiān)督制度，關注領導干部在“三重一大”事項中的決策部署情況，實現(xiàn)決策民主科學化，達到完善制度、強化管理、防范風險的目的。第三，同預算執(zhí)行、專項資金等審計相結(jié)合，把任中與離任審計相結(jié)合，限制權利濫用及違法違規(guī)行為，不斷提高審計效力，推進地方基層黨政的民主和法制進程。
（六）揭示地方經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的潛在風險、普遍性問題和突出矛盾，從體制機制層面提出有分量的審計建議。
當前，我國經(jīng)濟社會還存在相當突出的影響經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙，經(jīng)濟社會發(fā)展和政府工作中還存在著不少矛盾和問題，同時國內(nèi)外形勢發(fā)展變化使我們面臨著諸多新的挑戰(zhàn)和風險。通過對處于承上啟下的重要位置的地方黨政主要負責人進行經(jīng)濟責任審計，可以發(fā)現(xiàn)社會關注的焦點、熱點問題，揭示地方發(fā)展中存在的問題和困難，分析原因，提出建議，更好地促進經(jīng)濟社會問題和矛盾的解決，維護國家經(jīng)濟安全、社會發(fā)展和政權穩(wěn)定。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計從更加獨立清晰的視角，去發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟社會運行中的某些突出問題和深層矛盾，揭示地方政府自身建設和管理中的一些薄弱環(huán)節(jié)：第一，積極關注和揭示諸如看病難、上學難、食品安全等涉及群眾切身利益的問題，監(jiān)督地方黨政主要負責人對社會矛盾的解決和上報情況。第二，關注在中央決策層體現(xiàn)的不具體、不直觀，但一旦爆發(fā)且范圍擴大將直接危及國家的經(jīng)濟安全、社會的發(fā)展和政權的穩(wěn)定的潛在問題，如地方融資平臺問題、農(nóng)副產(chǎn)品的價格問題、暴力拆遷及被征地農(nóng)民的利益保障等問題，并提前發(fā)出預警。第三，利用審計監(jiān)督的深度和分析研究的力度，著力反映各地存在的體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，并向各級黨委政府提出有分量的建議。
（七）檢查和督促各級地方對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，健全和完善責任追究制度。
查出問題是關鍵，而整改問題比查出問題更關鍵，審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，直接考驗著各級政府執(zhí)行力和公信力。通過對地方黨政領導干部進行經(jīng)濟責任審計，可以引起相關責任部門和人員的重視，有利于檢查和督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，建立健全監(jiān)督檢查和責任追究制度，從源頭上杜絕各種違規(guī)違紀問題。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計積極促進著審計結(jié)果的有效運用，促進領導干部守法守紀守規(guī)盡責，推動健全責任追究和問責機制：第一，依法逐步向社會公開審計結(jié)果，利用自上至下的督促機制，提高審計整改工作自覺性和主動性。第二，促使地方政府在依法行政的基礎上加強制度建設，不斷完善決策程序，加強對權力運行的監(jiān)督和制約，以從根本上杜絕屢查屢犯問題。第三，通過強化第一責任人的責任，追究相關部門和人員的責任，提高整改工作的剛性約束，加強對整改不到位問題的督辦。
（八）通過對地方黨政主要負責人的全面客觀評價，為地方黨政主要負責人的任用提供科學的參考依據(jù)。
作為一把衡量評價優(yōu)秀干部的標尺，通過經(jīng)濟責任審計可以發(fā)現(xiàn)領導個人的業(yè)績和存在的問題，從而對其進行更全面客觀的評價。為實現(xiàn)“不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”的目標，就要通過系統(tǒng)而全面的審計內(nèi)容設計，把握地方黨政主要負責人任職期間經(jīng)濟責任的履行情況，為干部任用提供科學的參考依據(jù)。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計將掌握地方黨政主要負責人任期內(nèi)經(jīng)濟責任的履行情況，揭示地方存在的主要矛盾和突出問題，客觀評價被審計干部的功過是非：第一，針對地方黨政領導干部應當在推進改革發(fā)展穩(wěn)定中所擔負的重要責任和發(fā)揮的關鍵作用，評價其領導科學發(fā)展和駕馭全局的能力，積極引導牢固樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀。第二，圍繞“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人標準，?jīng)濟責任審計要對領導干部自身做出全面的評價，促進秉公用權、廉潔從政。第三，在做出科學客觀評價的基礎上，就審計發(fā)現(xiàn)的問題督促領導干部本人和相關部門進行整改，并為上級對地方黨政主要負責人的任職提供參考。
四、當前制約我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計發(fā)揮其服務國家治理功能的一些歷史和客觀原因
雖然我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計已經(jīng)取得了一些突出的成績，但任何事物的發(fā)展都不可能一蹴而就，當前也還存在著一些歷史或客觀的原因，制約著此類審計工作服務國家治理“免疫系統(tǒng)”功能的充分發(fā)揮。
（一）尚未形成完整的法律規(guī)范體系，現(xiàn)有法規(guī)性文件層次較低。
近年來，我國經(jīng)濟責任審計工作在法律規(guī)范方面取得了很大進展，但法規(guī)性文件層次依舊較低。目前，指導我國經(jīng)濟責任審計工作的最高法律規(guī)范——兩辦《規(guī)定》，還不具備立法特征，與之有關的宣傳不夠到位、審計覆蓋面也不夠?qū)挕Ｓ绕涫且恍└呒墑e的地方黨政主要負責人第一次接受經(jīng)濟責任審計，存在認識不到位、理解不到位、配合不到位的情況，直接影響審計工作的順利開展。此外，兩辦《規(guī)定》在審計內(nèi)容、審計評價、責任界定等方面雖做出了基本規(guī)范，但在指導審計實踐方面還缺乏具體準則和操作規(guī)范，尚未制定《經(jīng)濟責任審計操作指南》。如在地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計方面，未形成單項操作指南，對省、市、縣（區(qū)）等不同級別領導人及黨、政等不同類型領導人各自的經(jīng)濟職責、審計內(nèi)容、評價標準等尚未形成具體操作標準和規(guī)范。審計實施中，對領導人的經(jīng)濟責任范圍往往不界定或界定模糊，審計人員一般先泛泛查問題，再將問題與領導人責任掛鉤，最終可能白忙一場，發(fā)現(xiàn)的問題根本不在領導人責任范圍內(nèi)。
（二）尚未形成規(guī)范的結(jié)果運用平臺，審計成果得不到充分轉(zhuǎn)化。
地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計對促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、形成法制社會、促進地方黨政主要負責人守法守紀守規(guī)盡責具有重要意義。只有把審計結(jié)果科學地運用于領導人的人事工作中，運用于督促審計整改中，運用于傾向性、苗頭性問題的解決中，運用于法制廉政建設中，才能真正發(fā)揮審計在強化國家地方治理中的作用。這是關系經(jīng)濟責任審計工作能走多遠的重要問題。鑒于地方黨政主要負責人的特殊身份，目前此類領導人尤其是高級黨政領導人經(jīng)濟責任審計結(jié)果的運用，還存在較嚴重的審用脫節(jié)現(xiàn)象，審計結(jié)果得不到充分轉(zhuǎn)化，如：對審計結(jié)果如何運用、審計結(jié)果運用如何反饋等無具體明確的規(guī)定，對存在什么經(jīng)濟問題的領導人應采用何種處理標準無具體規(guī)定；審計結(jié)果利用形式單一，更多限于抄送少數(shù)領導部門，未能在較大范圍公開，無法形成有效的社會輿論監(jiān)督；一些地方對審計發(fā)現(xiàn)的問題不重視或整改不及時，尚未對審計發(fā)現(xiàn)問題的處理處罰、監(jiān)督整改等環(huán)節(jié)形成完整、連續(xù)的工作機制，審計結(jié)果運用不具體、不透明，查而不改、查不處罰、查不運用的現(xiàn)象普遍；上級組織、人事、紀檢部門對地方領導干部的任用考核中未嚴格執(zhí)行有關制度，先離后審、先升后審、審中升職的現(xiàn)場普遍，審計結(jié)果對領導人的業(yè)績考核和人事任免無多大意義，嚴重削弱了經(jīng)濟責任審計的免疫功能和預警作用。這些現(xiàn)象，都直接影響領導人及地方對審計工作的重視，更影響審計人員的積極性，不利于經(jīng)濟責任審計工作的長遠發(fā)展。
（三）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評價指標體系和責任界定標準，責任界定不夠科學、審計評價總體籠統(tǒng)。
地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任涉及方方面面，即使是縣級，也是麻雀雖小但五臟俱全。由于地方經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)容豐富，影響因素也多樣復雜（有歷史的、現(xiàn)實的、主觀的、客觀的、集體的、個人的等因素），如何對領導人進行客觀準確的責任界定和審計評價，如何對相關因素實事求是分析以準確評價領導人的是非功過，是當前地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計的一大難題。目前，我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計還未形成規(guī)范、細化的評價指標體系和責任界定標準，兩辦《規(guī)定》對“三類責任”的界定也比較寬泛，評價要求總體籠統(tǒng)，責任界定在具體問題上常常出現(xiàn)各方認識不一致的情況，尤其是在總體評價、中央政策貫徹落實情況等綜合性事項的評價、重大決策事項產(chǎn)生問題的責任界定等方面都存在很大困難。審計實踐中，審計評價和責任界定評價較大程度取決于審計人員的業(yè)務水平，由此帶來一些審計評價不規(guī)范的現(xiàn)象。如有的評價自定標準，指標不夠科學，或影響取證的進行、或得不到領導人的認可，由此帶來審計風險；有的評價過于寬泛或過于狹窄，或超越了領導人的經(jīng)濟責任范圍或等同于財政財務收支審計評價；有的評價對總體情況和發(fā)現(xiàn)問題均采取白描手法，讀者根本無法解讀出審計觀點并據(jù)此運用；有的評價可能因為審計組不同，對同一領導人、對同一件事產(chǎn)生不同的責任認定和審計評價。這些情況，客觀上給審計結(jié)果的運用帶來一定難度，組織人事部門往往難以通過審計結(jié)果對領導人進行全面客觀的認識，更難以對不同地域的同級領導人進行橫向?qū)Ρ取?BR> （四）尚未形成系統(tǒng)的審計方法體系，審計方式方法依舊傳統(tǒng)。
當前經(jīng)濟社會的運行已超越了嚴格的行業(yè)和領域限制，信息化條件下各類行為主體的多數(shù)經(jīng)濟活動更跨越了傳統(tǒng)的部門和環(huán)節(jié)束縛。在這種情況下，地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計創(chuàng)新審計思路、組織模式和技術方法尤為重要。然而，目前我國地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計的組織模式依舊采取傳統(tǒng)、帶有計劃經(jīng)濟色彩的分工模式，審計技術方法還主要依靠傳統(tǒng)方式，審計調(diào)查、計算機分析等運用的還不充分，這些都與經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢存在較大差距，在很大程度上造成了“查不深，講不透，分析不夠全面、建議缺乏操作性”的問題。尤其是各地經(jīng)濟社會發(fā)展涉及的主體眾多，要求審計的內(nèi)容方方面面，其中還穿插多個審計項目，審計方案中的每句話都能作為一個單獨項目開展，再加上一些領導人的任期較長，人力不足與任務繁重的矛盾尤其突出。審計實施中，要全面鋪開審計內(nèi)容、準確確定審計重點、深入查證重大事項等方面都存在一定困難，審計方案往往難以全面落實，審計質(zhì)量得不到有效保障，帶來較大審計風險。
（五）尚未形成專業(yè)的審計隊伍，理論水平和實踐能力有待提升。
從某種意義來說，地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計是一項政治任務，因為涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的整體情況，對審計人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了極高要求。目前，地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計尚屬探索階段，尤其是高層級領導人、黨的領導人的經(jīng)濟責任審計，很多審計人員還是第一次接觸，再加上受宏觀分析能力、政策認識水平、審計專業(yè)知識、綜合知識結(jié)構的局限，大多還是摸著石頭過河。審計中，常常出現(xiàn)一些與經(jīng)濟責任審計要求不相適應的情況，如重微觀查證、輕宏觀分析，重單個事項、輕總體評價，重查找問題，輕原因分析，重審計實施、輕審計整改，重傳統(tǒng)審計方式、輕創(chuàng)新審計方法，重依靠自身力量、輕外部溝通配合，重傳統(tǒng)人力配置、輕組織模式創(chuàng)新，這些現(xiàn)狀直接影響著審計質(zhì)量和層次的提升，束縛經(jīng)濟責任審計工作的發(fā)展步伐。有的項目一開始，就把精力集中在查找問題上，對領導批示的情況重視不夠，導致最終雖然發(fā)現(xiàn)了問題，但領導責任認定卻存在難度。一些領導人批示散落在各部門單位，問題發(fā)現(xiàn)后再查找領導批示需要花費大量時間；如果領導人屬于在任本級或更高級職務的情況，對領導人批示的取證則更是困難。一些問題明顯是領導直接授意，但很可能就因無法取得領導人批示的取證，導致領導責任認定弱化，即便是重大問題也最多認定為領導責任。這些情況和問題，都需認真研究，在實踐中探索一些好的方法予以解決。
此外，在具體實踐中，還存在著較低層級經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議機制發(fā)揮不夠充分、成員單位溝通協(xié)作需進一步加強，被審計對象全面鋪開的總體層級較低、省部級的地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計還屬于探索階段，審計的內(nèi)容由于全面而導致各個審計項目重點不一致、無法從高層面匯總規(guī)律性情況等問題，都需要在實踐中不斷地探索、解決、發(fā)展、提升。
五、深化地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計服務國家治理的思考建議
經(jīng)濟責任審計是一項具有中國特色的審計工作，它將伴隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的深化而不斷發(fā)展，這是推動完善我國國家治理、促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的客觀要求，也是進一步推進我國審計事業(yè)深化發(fā)展的現(xiàn)實需要。為適應新形勢、新任務要求，審計機關應牢固樹立科學審計理念，審時度勢、與時俱進，站在全局戰(zhàn)略高度，在創(chuàng)新中不斷推進地方黨政領導人經(jīng)濟責任審計工作。
（一）建立一套完善的法律規(guī)范體系，進一步提升審計工作的立法層次和規(guī)范化水平。
建立完善的經(jīng)濟責任法律規(guī)范體系，提升經(jīng)濟責任審計的規(guī)范化進程和法制化水平。一是從立法層面入手，完善國家審計法的相關條款，并制定高層次的法律法規(guī)，進一步提升經(jīng)濟責任審計工作的法律地位，從立法的角度確保經(jīng)濟責任審計工作的依法獨立履行。二是從法規(guī)規(guī)章入手，分層次出臺完善經(jīng)濟責任審計工作的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。如各級政府應加快出臺完善適用于地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計的評價辦法、審計對象分類管理辦法、離任經(jīng)濟事項交接辦法、審計計劃滾動規(guī)劃辦法等，在各層級政府提升經(jīng)濟責任審計的法制化、規(guī)范化水平。三是從操作指南入手，盡快制定適用于全社會、分類型、分層級的經(jīng)濟責任審計操作指南，從總體上和具體審計類型上對經(jīng)濟責任審計工作在實踐操作中的指導原則、審計程序、審計級別、重點內(nèi)容、組織實施、成果運用等方面予以詳細規(guī)范。如形成地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計操作指南，對地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計的審計程序、責任區(qū)分、審計內(nèi)容、審計重點、審計途徑、結(jié)果運用等進行具體規(guī)范。在共性規(guī)范的基礎上，再針對省、市、縣等不同級別領導人以及黨、政等不同類型領導人的經(jīng)濟責任審計，根據(jù)不同的經(jīng)濟責任和權限，在審計程序、審計方法、責任認定、審計內(nèi)容、審計評價等方面形成具有差異性操作規(guī)范。這項工作，應結(jié)合審計實踐深入研究，邊實踐邊制定、邊試用邊完善，以便在統(tǒng)一規(guī)范的基礎上進一步突出審計重點，提升審計質(zhì)量。
（二）搭建一個立體的結(jié)果運用平臺，進一步推進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和審計結(jié)果的充分運用。
健全和完善地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用機制，研究制定結(jié)果運用辦法，探索創(chuàng)新結(jié)果運用平臺和載體，推動經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用走向規(guī)范化、制度化、法制化軌道。一是制定規(guī)范的審計結(jié)果運用方式。聯(lián)席會議成員單位應定期或不定期召開聯(lián)席會議，對各部門單位運用審計結(jié)果的方式、要求、承擔的責任及考核辦法等做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。根據(jù)審計結(jié)果，領導人所在地方部門單位應建立審計發(fā)現(xiàn)問題整改檔案，將其作為年度工作業(yè)績考核的重要指標；組織人事部門應建立領導干部政績考核檔案，將其作為考察任用、教育管理和年度考評領導干部的依據(jù)；紀檢監(jiān)察機關應建立領導干部廉政考核檔案，將其作為對領導干部追究黨紀政紀責任和查辦違法違紀案件的依據(jù)；審計部門應建立領導干部經(jīng)濟責任審計檔案，根據(jù)其向上級黨政及審計機關反映帶傾向性問題、苗頭性問題，提出具體的原因分析及決策參考建議。各級黨委政府應將審計結(jié)果運用落實情況列入督查范圍，促進審計結(jié)果切實運用到位。二是建立審計結(jié)果運用及審計整改反饋機制。通過審計結(jié)果運用反饋函、審計整改反饋函、審計回訪、召開專題會等形式，定期檢查審計結(jié)果的運用情況以及審計發(fā)現(xiàn)問題的整改、監(jiān)督、追蹤情況，并將這些情況納入各單位業(yè)績考核指標。三是加大審計公告力度。定期對審計結(jié)果、審計結(jié)果運用、審計整改情況進行匯總，以發(fā)文通報形式向各級地方黨政各部門公開，以公告方式向地方黨政五大班子公開，通過報紙、電臺、電視臺等媒體向社會公開，將審計結(jié)果、結(jié)果運用及審計整改等全過程置于群眾的監(jiān)督之下。四是將干部離任或任前公示與審計結(jié)果及整改情況公示相結(jié)合。讓群眾更全面、更具體地了解擬離任、擬任用干部的履職情況，有效增強經(jīng)濟責任審計的作用和效果，提升經(jīng)濟責任審計的威信和地位。
（三）構建一套系統(tǒng)的責任界定標準和評價指標體系，進一步對領導人形成科學、客觀、全面的責任界定和履職評價。
地方黨政領導經(jīng)濟責任審計最終的落腳點是評價地方黨政一把手，關系到被審計領導人的政治生命，也關系到一個地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，政策性非常強。要對這類型經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用，首先必須確保審計結(jié)果中的責任界定和審計評價客觀公正、真實可靠、具體明確。為此，各級紀檢監(jiān)察、組織人事和審計部門必須通力協(xié)作，探索研究科學完備的、操作性強、定性與定量結(jié)合的經(jīng)濟責任界定標準和審計評價標準體系，保證審計結(jié)果的有效性和公正性。目前，很多省市已結(jié)合自身實際制定了地方黨政主要負責人業(yè)績考核指標體系，地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計工作可充分研究借鑒其相關指標，在分析其科學性、可用性和可比性的基礎上，從中選取適用于經(jīng)濟責任審計評價的具體指標，再結(jié)合審計工作的要求，最終形成一套分層級、分類型的地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計評價指標體系。在地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計評價體系構建中，應注意其科學性和可操作性，尤其注意以下幾點：一是分類型與分層次相結(jié)合。針對地方領導人的黨政類型差異和省市縣級別差異，根據(jù)責權對等的要求，確定不同的評價指標體系，以具有差異性的標準全面、客觀、公正地評價不同類型、級別的領導干部。二是將通用指標與特色指標相結(jié)合。通用指標，為針對地方黨政主要負責人均適用的評價指標；同時預留帶有地方特色的指標，作為調(diào)整或參考項，有利于在橫向?qū)Ρ鹊幕A上，提供一些具有地方特色的參考情況。三是全面評價與重點評價相結(jié)合。在全面評價的基礎上突出重點，尤其應確定一些對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義的指標，加大評分權重，重點評價。四是指標數(shù)據(jù)的可獲性與可審性相結(jié)合。一些指標可通過地方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接獲得，一些獲得的指標還應通過審計的手段進行核實確認。指標的選擇要考慮審計手段獲取的可能性和可核實性，一些指標雖然對評價工作有利但在審計工作中難以獲得或難以通過審計查證核實，應不予考慮。五是將現(xiàn)實指標和趨勢情況相結(jié)合。在設置評價指標時，既要選取現(xiàn)狀指標，也應選取趨勢指標，以便客觀反映領導人經(jīng)濟責任的現(xiàn)實履行情況以及對未來經(jīng)濟社會發(fā)展的可能貢獻。六是定量指標與定性指標相結(jié)合。實際操作中，應盡量以打分的形式將各種定性、定量指標轉(zhuǎn)化為可衡量的分值，做到評價結(jié)果在同類型和同級別的領導人之間具有可比性，由此確定評價等次，使審計評價更加直觀，為審計結(jié)果的直接運用創(chuàng)造條件。
（四）形成一套系統(tǒng)的審計方法體系，進一步提升審計工作的質(zhì)量效率和層次水平。
科學審計理念要求審計工作主動融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，充分發(fā)揮 “免疫系統(tǒng)”功能，全面關注、突出重點。由于地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計是一項涉及面廣、關聯(lián)度高、情況復雜的系統(tǒng)工程，更要求審計工作打破現(xiàn)行審計模式，根據(jù)中央的宏觀思路和工作要求，形成一套系統(tǒng)的審計方法體系，提升審計服務國家治理大局的能力。
一是探索多項目的同步實施和配合。利用地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計層次高、內(nèi)容全面、涉及單位多、領導人高度重視等有利條件，根據(jù)中央的經(jīng)濟發(fā)展總體思路和審計工作總體目標，在此類審計中安排相關專項審計和審計調(diào)查，通過“1+N”的方式將一個地方涉及整體性的問題做深做透。如安排一些具有全局性、宏觀性問題的專項審計和審計調(diào)查，關于國家宏觀政策貫徹落實情況的專項審計和審計調(diào)查，涉及民生保障領域的專項審計和審計調(diào)查，涉及被審計單位眾多、日常審計阻力較大、需要地方黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、需要在黨政層面獲取資料并了解情況的審計或?qū)徲嬚{(diào)查。在具體項目上，可安排如預算完整性、中央專項補助、轉(zhuǎn)移支付、債務風險、菜籃子、國土資源、政府投資、民生保障、節(jié)能減排等審計項目，在各部門全面獲取綜合信息，將問題查深查透，綜合分析問題產(chǎn)生原因，并從體制機制層面提出建議，做到一次經(jīng)濟責任審計大格局完成多個審計目標。在大格局過程中，應統(tǒng)籌組織和統(tǒng)一調(diào)度，以經(jīng)濟責任審計項目為龍頭，設立牽頭單位和牽頭審計組，各單位和審計組之間加強實質(zhì)意義的溝通和配合，實現(xiàn)統(tǒng)一組織、同步開展、統(tǒng)籌人力、相互配合、成果共享、分別報告，避免多頭安排、重復審計。尤其在審計通知、審計時間、審計范圍、審計進點等方面要統(tǒng)籌安排，審計內(nèi)容和審計重點可根據(jù)項目需要有所側(cè)重。
二是進一步具體化審計重點。目前，我國地方黨政領導人經(jīng)濟責任審計從整體上推進還相對緩慢、存在一些急需突破的瓶徑，如由于審計內(nèi)容全面導致的審計重點不夠突出的問題，上級審計機關難以從總體層面匯總深入分析各地普遍存在的問題并從體制機制層面提出意見和建議；又如此類審計雖然已在地市及以下得到普遍推廣，但對高級領導人的審計還屬于探索階段，審計層級總體不夠高，工作影響力及效力不夠。因此，要在短期內(nèi)迅速推進此項工作并取得更大成效，急需找準所審計對象的重點層級和審計重點內(nèi)容，進而從上至下層層突破。具體可在以下幾個方面進行細化：一是以省市長經(jīng)濟責任審計為切入點，立足財政審計大格局，檢查地方政府性收入的完整性、真實性、合規(guī)性及管理的規(guī)范性，尤其是推動預算管理的完整、細化、公開、規(guī)范；二是以土地管理、節(jié)能減排、保障房建設、米袋子或菜籃子等重大政策的執(zhí)行為切入點，反映各項國策的貫徹落實情況，揭示執(zhí)行力；三是圍繞三農(nóng)、教育、公共醫(yī)療、社保及就業(yè)等涉及民生領域的重大事項的審計，反映公共服務均等化方面存在的情況；四是圍繞重大項目、重大決策的程序及效果展開審計。
三是探索地方信息化數(shù)據(jù)的綜合分析運用。對各類電子數(shù)據(jù)進行綜合分析和運用，進行歷史趨勢分析、橫向關聯(lián)分析等數(shù)據(jù)挖掘，首先必須建立一個信息化數(shù)據(jù)綜合分析運用平臺。為此，應以地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計為契機，歸集地方各部門行業(yè)企業(yè)的信息數(shù)據(jù)，搭建一個充分占用數(shù)據(jù)資源，融合地方財政、稅務、工商、海關、建設、規(guī)劃、國土、銀行、社保、公積金等重點行業(yè)和政府性資金的信息化數(shù)據(jù)綜合分析運用平臺，探索跨行業(yè)綜合數(shù)據(jù)分析的計算機審計方法。通過這個信息化數(shù)據(jù)綜合分析運用平臺，開展三項工作：第一，利用地方經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合性數(shù)據(jù)，探索地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任評價指標體系，并為體系指標提供定量、定性判斷的數(shù)據(jù)支撐；第二，在單個行業(yè)部門內(nèi)開展數(shù)據(jù)分析，揭示單個行業(yè)部門存在的問題和風險；第三，開展跨行業(yè)、跨部門、跨年度的綜合數(shù)據(jù)分析，揭示在一個部門難以發(fā)現(xiàn)的重大問題或整個地域潛在的系統(tǒng)性風險或問題。要完成上述工作，就必須在充分獲取數(shù)據(jù)的基礎上，提升駕馭信息數(shù)據(jù)、尤其是駕馭跨行業(yè)綜合性數(shù)據(jù)的能力。這對審計人員提出了極高要求，不僅要掌握多行業(yè)部門的知識、熟悉多行業(yè)部門的數(shù)據(jù)，還必須充分研究各部門行業(yè)的內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系和運行規(guī)律，提出跨行業(yè)數(shù)據(jù)分析的思路并通過數(shù)據(jù)關聯(lián)分析發(fā)現(xiàn)問題。如在行業(yè)內(nèi)，可通過對社保各險種數(shù)據(jù)的集中融合，搭建社保審計模型平臺，摸清社?；鸹I集、管理、使用情況并提供問題線索；可通過對國土部門的數(shù)據(jù)進行分析，掌握整個地區(qū)土地收儲、土地出讓金收繳的整體情況并提供問題線索；可通過對交通行業(yè)的電子數(shù)據(jù)，掌握這個地區(qū)運輸應急能力、停車位租用等整體情況并提供問題線索。在跨行業(yè)范圍內(nèi)，如將地方財政、金融數(shù)據(jù)結(jié)合分析，追蹤財政資金真實流向；將地方電力、國土房產(chǎn)、金融數(shù)據(jù)結(jié)合分析，發(fā)現(xiàn)地方在執(zhí)行土地及房地產(chǎn)政策方面存在的問題；將地方財政、國土、各部門單位收支數(shù)據(jù)結(jié)合分析，發(fā)現(xiàn)地方在預算外收支土地出讓金、賬外土地收儲及整個地區(qū)預算收支不完整的問題；將地方社保、銀行、稅務、工商數(shù)據(jù)結(jié)合分析，發(fā)現(xiàn)被征地農(nóng)民、外來工等養(yǎng)老保險應保未保等問題；通過地區(qū)融資平臺、財政決算、銀行貸款、人民銀行信貸、互聯(lián)網(wǎng)資料、工商登記等數(shù)據(jù)資料，分析地區(qū)政府融資平臺的整體狀況、貸款規(guī)模、地方財政是否具備償債能力、是否存在債務風險和金融風險等；將地區(qū)的水電、稅收、土地交易、工商登記、信貸等數(shù)據(jù)結(jié)合分析，結(jié)合當前國際國內(nèi)經(jīng)濟金融形勢，發(fā)現(xiàn)金融經(jīng)濟運行中的潛在風險、突出問題。
四是探索多方式結(jié)合的審計組織模式。地方黨政主要責任人總攬地方全局的特性，決定了對其的經(jīng)濟責任審計必然具有較強的宏觀性、全面性、綜合性，尤其是對高級別領導人的審計，更不是傳統(tǒng)的行業(yè)審計隊伍、常規(guī)審計思路、微觀業(yè)務知識就能順利完成的工作，應特別講究全盤的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學的組織架構和宏觀的分析研究，在實踐中探索創(chuàng)新多方式結(jié)合的審計組織模式。一應實現(xiàn)審計組內(nèi)的多專業(yè)融合。審計組內(nèi)，應配有或培養(yǎng)熟悉財政、投資、金融、土地、社保等經(jīng)濟社會發(fā)展各行業(yè)以及具備數(shù)據(jù)分析、宏觀研究、綜合協(xié)調(diào)等能力的審計人員，形成一個復合型團隊，從而實現(xiàn)多專業(yè)融合、多視角分析、多方法運用。如審計要評價一個地區(qū)主要負責人促進地區(qū)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型的情況，就需要掌握大量信息和數(shù)據(jù)，了解轉(zhuǎn)型過程的整體情況、措施和成效，進而發(fā)現(xiàn)突出問題、深入分析原因并針對性提出建議，這就需要從財政、投資、消費、外匯、信貸投放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、節(jié)能減排、自主創(chuàng)新情況等各個領域全面關注和分析驗證；同時，還應進一步綜合關注集約型經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟發(fā)展與社會就業(yè)、環(huán)境保護、區(qū)域統(tǒng)籌、維護民生等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展狀況。又如審計要評價主要負責人穩(wěn)定地區(qū)物價的整體情況，就需要從農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、流通、消費等各個環(huán)節(jié)綜合關注，尤其是目前豬肉、蔬菜等價格上漲受煤、石油、天然氣、大飼料等國際大宗商品價格上漲的輸入性通脹影響外，還與落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、規(guī)模組織化程度不高、生產(chǎn)規(guī)模隨意變化等有關，這又更需要進一步綜合性查證。二應實現(xiàn)審計小組的多方式合作。在審計組內(nèi)，可根據(jù)條塊分設若干審計小組，并根據(jù)審計方案的要求賦予不同的基本職責，同時明確各審計小組互為合作的關系。這樣才能形成合力，如綜合組的職責之一為查找領導批示、財政組職責之一為查找財政資金撥付、金融組職責之一為追蹤銀行資金的流向，應重點加強這三個小組與其他審計小組的配合，以領導的批示、財政資金的撥付、銀行資金的流向等為重要線索，在各部門行業(yè)單位延伸發(fā)現(xiàn)問題。在強化綜合組的統(tǒng)籌牽頭作用方面，對問題線索的查找，可采取"至上而下"的審計方式，先由綜合組在涉及全省經(jīng)濟發(fā)展的綜合部門掌握整體情況和線索，再將有關線索分配到各部門單位的審計小組進行具體延伸，做到總體把握、從面關注、至點分析；對領導責任的查找，可采取"兩頭關注"的審計方式，即綜合組在辦公廳直接查閱領導批示件以確定問題線索，行業(yè)審計小組在各單位查找問題并向綜合組提出查找領導批示的需求，二者密切配合、目標明確，能有效發(fā)現(xiàn)問題線索并直接確定領導責任。此外，根據(jù)各行業(yè)的內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系，行業(yè)審計小組之間也應加強配合和溝通，如加強涉及項目建設的土地組、投資組、財政組之間的配合，加強涉及環(huán)境保護問題的土地組、環(huán)保組之間配合等。三應實現(xiàn)審計組內(nèi)成員的動態(tài)調(diào)整。根據(jù)審計人員的業(yè)務專長以及“以老帶新”的原則，以審計成果為目標導向，將成員分組、相對固定、明確職責。在出現(xiàn)審計中臨時確定審計專題或需要對重大案件線索進行集中力量突破的情況下，又根據(jù)實際需要，臨時調(diào)整人員搭配成組進行突擊。通過這種動態(tài)調(diào)整，不同專業(yè)的審計思路和方法能夠得到充分的借鑒和交流，在實踐中顯示協(xié)調(diào)配合的力量。四應實現(xiàn)審計組內(nèi)有效的網(wǎng)狀信息溝通。利用現(xiàn)代技術手段，通過審計項目管理平臺等遠程現(xiàn)場管理方式以及騰訊通、企信通等網(wǎng)狀信息傳導平臺，適時發(fā)布和上傳審計通知、審計日志、審計咨詢、審計信息、領導批示、人力動態(tài)調(diào)整表等資料，確?，F(xiàn)場與非現(xiàn)場信息的動態(tài)傳遞、決策指揮的及時到位、人力調(diào)配和過程控制的高效順暢。
五是探索其他有關審計、監(jiān)督、檢查結(jié)果的利用方式。加強審計組、審計系統(tǒng)內(nèi)其他審計組、其他監(jiān)管部門的溝通和配合，做到“四個利用”：一為充分利用與經(jīng)濟責任同步開展的審計項目的審計結(jié)果；二為充分利用審計機關以往形成的與領導人或所負責行政區(qū)域有關的審計結(jié)果；三為充分利用國土、環(huán)保、稅務等其他監(jiān)督檢查機關在工作中形成的檢查監(jiān)督結(jié)果，四是充分利用聯(lián)席會議成員單位對領導人或所負責行政區(qū)域有關的考核結(jié)果。
（五）強化一項有效的聯(lián)席會議制度，進一步形成聯(lián)系緊密的各方協(xié)調(diào)配合機制。
按照兩辦《規(guī)定》的要求，各級政府應進一步健全完善經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度。各級聯(lián)席會議由負責領導人日常監(jiān)管的各部門組成，內(nèi)設領導小組和領導小組辦公室，主要負責建立高效運做的協(xié)調(diào)機制，更加明確聯(lián)席會議的職責和內(nèi)容以及各成員單位的具體職責，通過建立一個互為聯(lián)系、互為傳遞、互為利用的快速信息互通平臺，在法律規(guī)范、審計計劃、審計實施、案件查處、審計結(jié)果運用、監(jiān)督審計整改、審計整改反饋等方面充分發(fā)揮不同職能部門的合力優(yōu)勢，最大化經(jīng)濟責任審計成果。鑒于地方黨政主要負責人的特殊性，本級黨政領導人的經(jīng)濟責任審計應由上級組織部門安排、上級審計部門負責實施、上級聯(lián)席會議負責指導。發(fā)揮聯(lián)席會議各成員單位作用的關鍵環(huán)節(jié)是審計實施環(huán)節(jié)和結(jié)果運用環(huán)節(jié)。一是在審計實施環(huán)節(jié)，各成員應積極互通情況、交流信息，提供各自的監(jiān)督檢查結(jié)果、收獲舉報情況以及了解掌握的其他情況等。在遇到重大問題時，審計機關在自身手段有限的情況下，可以借助聯(lián)席會議成員單位具備的監(jiān)管手段加強案件查辦協(xié)作力度。二是在審計結(jié)果運用環(huán)節(jié)，應強化聯(lián)席會議制度的規(guī)范性作用。如加大審計結(jié)果公告力度，發(fā)揮輿論、社會的監(jiān)督合力；對審計發(fā)現(xiàn)的問題，紀檢監(jiān)察及有關問題主管部門應充分發(fā)揮職責，根據(jù)審計機關的決定書、建議書、移送處理書等，對違紀違規(guī)問題依法及時處理并將處理結(jié)果及時反饋，有關組織人事部門也應及時將審計結(jié)果運用于組織人事工作中，并將運用結(jié)果及時反饋給聯(lián)系席會議辦公室。此外，應建立用人責任追究制度，對有關部門不認真采用審計結(jié)果導致審計發(fā)現(xiàn)問題長期未整改以及用人失誤的，視情嚴肅追究有關人員責任，防止審計發(fā)現(xiàn)的問題屢查屢犯以及領導人“帶病上崗”、“帶病履職”、“帶病提拔”。經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議工作領導小組要對審計結(jié)果運用情況跟蹤檢查，針對存在的問題提出對策和辦法。
（六）打造一支專業(yè)的經(jīng)濟責任審計隊伍，為進一步推動審計工作的科學發(fā)展提供高素質(zhì)的人才保障。
地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計是一項政治性、實務性都較強的工作，必須打造一支具有專業(yè)素養(yǎng)的多層次、高水平的審計隊伍，培養(yǎng)較強的政治素質(zhì)、政策水平、業(yè)務能力、職業(yè)道德和綜合素養(yǎng)。
一要切實加強學習和培訓，提升職業(yè)勝任能力。在思想意識上，應牢固樹立科學審計理念，增強審計工作服務國家地方治理、服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展、服務領導干部能力提升、服務民主法制建設的意識；加強經(jīng)濟理論、政策學習，綜合掌握經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，提升綜合分析和把握政策的能力；加強理論研究和案例學習，綜合掌握各行業(yè)審計技術與方法，實現(xiàn)專與博的有效結(jié)合；提升駕馭信息數(shù)據(jù)、尤其是跨行業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)的能力，根據(jù)各行業(yè)內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系，運用綜合數(shù)據(jù)分析方法，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展中的普遍性問題和案件線索。
二要緊緊圍繞國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展大局，深入發(fā)現(xiàn)和揭示影響地方科學發(fā)展的實際問題和困難。審計的最終目標不在于發(fā)現(xiàn)問題，而在于發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能服務國家治理。因此，地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計，應緊緊圍繞國家和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展大局開展工作，運用各種信息、資源和手段，從整體面上發(fā)現(xiàn)一個地方在經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的潛在風險、突出矛盾以及實際問題和困難，深入透徹分析原因，并從體制機制、政策制度層面提出具有可操作性的意見和建議向上報告或反映，使審計意見和建議進入各級黨政的決策。
三要準確把握審計的重點和深度，確保既深得入、又收得住。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計一般時間緊、任務重，務必明確目標、突出重點，把握深度和廣度，做到收放自如。審計中，應認真開展審前調(diào)查，制定全面關注、重點突出、分工細致的實施方案，確保一一落實；應以領導人任期履職為主線，以財政收支及經(jīng)濟活動真實、合法和效益為基礎，從執(zhí)行中央和上級經(jīng)濟決策、制定和執(zhí)行地方經(jīng)濟發(fā)展重大決策入手，檢查履職情況；應立足于本級，以責任為目標，注意發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、傾向性的突出問題。凡與領導人責任無關的問題，本級以外的問題，除非問題重大，一概不予深入。
四是本著求真務實的態(tài)度，認真開展責任認定和審計評價。地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計報告直接針對人。為此，審計人員應保持求真務實的態(tài)度，加強與領導人本人和地方各部門單位的溝通，充分聽取意見，了解客觀的、歷史的、地方的原因，結(jié)合地方實際，按照“依法、客觀、準確、求實”的要求，做好對領導人履職情況的審計評價，辯證、歷史、全面地研究和揭示問題，清楚準確地界定領導人應承擔的直接責任、主管責任和領導責任。尤其應注意從領導人主持會議研究確定工作、批示、指示等入手，加強直接決策事項的審計。
五是依法文明開展審計，不斷提升審計質(zhì)量。由于涉及到地方黨政主要負責人，審計實施更應注意依法審計，做到客觀公正、實事求是，不斷提升審計質(zhì)量，降低審計風險。要按照“依法、程序、質(zhì)量、文明”的要求，注重把握政策、加強調(diào)查研究、全面掌握情況、實事求是反映問題；要按照國家審計準則的要求，做到取證扎實、定性準確、表述客觀；要按照“實、高、新、嚴、細”的要求，審的出來、說的明白、寫的清晰，定性準確、分析透徹、評價客觀、建議科學；要嚴格執(zhí)行廉政紀律、審計紀律和保密紀律的各項規(guī)定。
六是加強黨建工作，創(chuàng)先爭優(yōu)。適應新形勢下深化地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計需要，強化臨時黨支部和學習型黨組織建設，以創(chuàng)先爭優(yōu)為目標，以工作為平臺，提升隊伍政治素養(yǎng)，增強審計組凝聚力、戰(zhàn)斗力，推動“爭當‘四手’奮發(fā)有為”活動的深入開展，實現(xiàn)黨建工作和審計工作的有機結(jié)合和雙向促進。（朱惠紅 張瑩 柳鵬飛）
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