【摘要】國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的有效工具和手段，本文從國(guó)家治理的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、目標(biāo)價(jià)值取向入手，深入分析了當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理存在的問題和面臨的體制性約束因素。論證了國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的主體地位和功能作用，提出在新的國(guó)家治理環(huán)境和治理著力點(diǎn)下，應(yīng)按照推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)重新定位國(guó)家審計(jì)的方向和工作重心。
【關(guān)鍵詞】“新公共管理”理論；國(guó)家治理；國(guó)家審計(jì)；國(guó)家審計(jì)定位
引言
國(guó)家治理是為了有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，通過配置和運(yùn)作國(guó)家權(quán)利，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和服務(wù)。在這一過程中，政府實(shí)施從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)“善治”（Good governance）。國(guó)家治理理念下的國(guó)家審計(jì)是我國(guó)社會(huì)主義宏觀調(diào)控體系中監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分，作為國(guó)家治理的重要工具，應(yīng)依法履行受托責(zé)任，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約。
二十多年來，我國(guó)國(guó)家審計(jì)為加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供了有益的信息和建議，但是其作用和潛能還沒有完全發(fā)揮出來。一個(gè)重要原因是理論上對(duì)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的職能定位不十分準(zhǔn)確，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職能的理論界定不夠清晰，直接影響著實(shí)踐中國(guó)家審計(jì)功能和作用的充分發(fā)揮。我們認(rèn)為，隨著國(guó)家治理環(huán)境、治理重點(diǎn)的變化，遵循國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的路徑，國(guó)家審計(jì)需要明確自身定位和努力方向，通過自身的科學(xué)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)良好治理。
一、國(guó)家治理概述
（一）國(guó)家治理的內(nèi)涵
對(duì)于國(guó)家治理的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界雖無一致的界定，但可以概括地將其看作為在一個(gè)既定范圍內(nèi)維系秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制，以及它們之間的互動(dòng)過程[1]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度著眼，國(guó)家治理的最終目的是通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進(jìn)資源的有效配置，并推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會(huì)成員的需求。與以往的發(fā)展理念和政策相比，國(guó)家治理提供了一個(gè)更加寬廣和綜合的分析視角。
（二）國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)
“治理”一詞在我國(guó)的興起是引介于西方，而其本身又是“一套十分復(fù)雜且充滿爭(zhēng)議的思想體系”——學(xué)者將其統(tǒng)稱為治理理論。自二十世紀(jì)70年代末至80年代初開始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，這就是“新公共管理(New Public Management)”運(yùn)動(dòng)?！靶鹿补芾怼崩碚摯砹苏芾硌芯款I(lǐng)域發(fā)展的新階段，它是在對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論的批判基礎(chǔ)上逐步形成的。針對(duì)以往政府干預(yù)范圍過寬、政府職能范圍過廣以及政府提供的公共服務(wù)效率低下和政府運(yùn)行過程缺乏透明，“新公共管理”理論提出理想的政府行政改革應(yīng)該朝著有限政府、有效政府、分權(quán)政府和透明政府轉(zhuǎn)變。同時(shí)，該理論還試圖站在一個(gè)更加靈活的視角，從政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公民和社會(huì)的多個(gè)維度、多個(gè)層面來思考和觀察問題，以展示一種嶄新的未來公民社會(huì)存在和發(fā)展的格局[2]。新公共管理的核心特征就是對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注。在新公共管理運(yùn)行中，政府績(jī)效和責(zé)任成為西方各國(guó)政府改革的核心內(nèi)容，建設(shè)一個(gè)優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)、更負(fù)責(zé)任的政府成為國(guó)家、政府和民眾的共識(shí)，并采取了切實(shí)可行的行動(dòng)推動(dòng)這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)。
政府治理理論的發(fā)展以“新公共管理”理論為主導(dǎo)，在實(shí)踐中是以市場(chǎng)化為主要方向，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，使之成為近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想。國(guó)家治理的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)良好治理，其基本要素主要包括：合法性(1egitimacy)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、法治(rule of law)、回應(yīng)(responsiveness)和有效(effectiveness)等方面。
新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)政府的行政管理改革影響毋庸置疑。20世紀(jì)90年代以來，各級(jí)政府和部門在政府績(jī)效評(píng)估與管理方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索。黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。顯然，我國(guó)政府體制也在朝著關(guān)注公共服務(wù)效果，強(qiáng)調(diào)財(cái)政管理和績(jī)效管理等新公共管理的目標(biāo)改變。
（三）國(guó)家治理的基本目標(biāo)價(jià)值取向
實(shí)現(xiàn)善治是公共治理的最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)善治的過程實(shí)際上就是尋求和建立一個(gè)有限、負(fù)責(zé)、法治、高效、廉潔和人本政府的過程[3]。各國(guó)政府改革的實(shí)踐最終都選擇了服務(wù)的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由過去重管理控制輕服務(wù)及“以政府為中心”向開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政作為一種新興的政府治理機(jī)制已經(jīng)成為世界性的大趨勢(shì)。順應(yīng)服務(wù)行政的全球趨勢(shì)，從管理型行政向服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變，成為我國(guó)政府改革的基本目標(biāo)，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府改革的新路。中共十六屆三中全會(huì)首次明確提出：“切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！边@是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)政治體制改革的重心開始向轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理體制方面轉(zhuǎn)變，顯示著我國(guó)政府改革以有限政府和有效政府作為目標(biāo)價(jià)值取向。我們認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)應(yīng)該在善治理論的指導(dǎo)下，以新公共管理運(yùn)動(dòng)為主導(dǎo)，立足于政府職能轉(zhuǎn)變和政府能力提升，在政府治理的推動(dòng)下，通過建設(shè)責(zé)任政府、高效政府、廉潔政府、透明政府、法治政府等來構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，從而走向善治[4]。
二、我國(guó)國(guó)家治理存在的問題
受西方“新公共管理”理論的影響，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)下，我國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，也對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行了全面、深刻的改革，但是，我國(guó)的政府治理機(jī)制仍然存在一些問題及面臨著體制型約束因素。
（一）政府缺乏有效監(jiān)督導(dǎo)致執(zhí)法不力。近年來，我國(guó)在立法方面取得了很大的成就，但在執(zhí)法方面仍然存在許多問題，長(zhǎng)期存在的“權(quán)大于法”的現(xiàn)象難以改變。在各級(jí)政府和政府工作人員中，“有法不依”、“執(zhí)法犯法”、“徇私枉法”、“以權(quán)代法”的問題較為普遍。
（二）政府問責(zé)不力導(dǎo)致權(quán)力濫用。問責(zé)制是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府治理的一種有效的制度。但是，在我國(guó)現(xiàn)行的政府治理體制下，政府的主要職能是對(duì)社會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和管制，社會(huì)則屈從于政府，政府行政權(quán)力凌駕于社會(huì)權(quán)利之上，政府的權(quán)力、職能和規(guī)模很少受到立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)的責(zé)任追究。然而，缺乏有效的外部和內(nèi)部監(jiān)督控制和問責(zé)制度，則導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。
（三）缺乏公眾參與機(jī)制導(dǎo)致政府效率不高。在我國(guó)現(xiàn)行政府治理體制下，政府是社會(huì)資源的配置者，是積極的主體，社會(huì)、市場(chǎng)的力量是被動(dòng)的客體。政府自然而然地凌駕于社會(huì)、市場(chǎng)之上，而缺乏社會(huì)和市場(chǎng)中各種力量的參與。實(shí)際上，政府的力量是有限的，政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的全方位干預(yù)只會(huì)導(dǎo)致政府決策和政府機(jī)構(gòu)的低效率。
（四）政府信息不公開不透明導(dǎo)致腐敗。我國(guó)現(xiàn)行政府信息不公開的機(jī)制與腐敗有密切的關(guān)系。由于我國(guó)政府及政府工作人員在行使權(quán)力時(shí)，相關(guān)信息不公開、不透明，導(dǎo)致社會(huì)各階層和公民難以得到有關(guān)信息，為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件，很容易在工作中滋生腐敗。這種治理機(jī)制帶來的問題是破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，也阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。
（五）政府治理的動(dòng)力機(jī)制不健全。治理變革牽扯利益、權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的調(diào)整，也必然會(huì)涉及治理的動(dòng)力和阻力問題。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的中后期，一些深層次、體制性的問題凸現(xiàn)，政府治理變革涉及的利益、權(quán)力關(guān)系復(fù)雜，遇到的阻力因素較多。因此，建構(gòu)治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力支持機(jī)制，成為決定政府治理成敗的重要因素。
總之，我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅關(guān)涉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且需要從政治結(jié)構(gòu)、憲政法治等更宏觀的體制層面來考察和分析。
三、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用
（一）國(guó)家治理的主體
按照“新公共管理”國(guó)家治理理論，“國(guó)家治理”能夠得以存在，需要兩個(gè)前提條件：一是具有成熟的多元管理主體，即政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)是國(guó)家治理的主體；二是各主體之間的民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神[5]。然而，這兩個(gè)條件在當(dāng)下的中國(guó)仍不成熟。一方面，中國(guó)“官本位”非常盛行，掌握權(quán)力的官員往往不把公民當(dāng)作社會(huì)的主人；另一方面，從我國(guó)的公民狀況來看，公民還缺乏運(yùn)用政治權(quán)利來保護(hù)自己合法正當(dāng)權(quán)益的強(qiáng)烈要求和訓(xùn)練。在這種情況下，政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心治理者或管理者，是國(guó)家治理的主體。而且，在政府主導(dǎo)下的國(guó)家治理模式中，作為唯一合法性強(qiáng)制主體的政府所提供的法律和各種博弈規(guī)則為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的平穩(wěn)有效運(yùn)行創(chuàng)建了一個(gè)基本的制度環(huán)境，如果沒有政治與法律這一堅(jiān)固“外殼”的保護(hù)，市場(chǎng)中必然出現(xiàn)大量的欺詐、違約以及損害公共安全的各種機(jī)會(huì)主義行為，也必然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂[6]。
在我國(guó)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府行政機(jī)關(guān)系列，行使憲法和法律賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職權(quán)，是整個(gè)國(guó)家機(jī)器組織系統(tǒng)的一部分，是國(guó)家機(jī)器組織內(nèi)在監(jiān)督檢查機(jī)制。因此，國(guó)家審計(jì)作為確保國(guó)家機(jī)器自身動(dòng)作有效與穩(wěn)定均衡的機(jī)制，在國(guó)家治理活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用。我們認(rèn)為，在這個(gè)意義上，國(guó)家審計(jì)的根本目標(biāo)可被界定為通過一定的監(jiān)察與控制方式，監(jiān)督政府在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中的偏差行為，輔助政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)。
（二）國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具
“新公共管理”理論對(duì)于西方公共部門管理尤其是政府管理的實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也促進(jìn)了西方一些國(guó)家的審計(jì)尤其是政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。治理的思想在西方國(guó)家審計(jì)中得到了很好的體現(xiàn)，在英國(guó)、美國(guó)，加拿大等國(guó)，治理在國(guó)家審計(jì)工作中得到了實(shí)踐，國(guó)家審計(jì)成為國(guó)家善治(Good Governance)的有效工具和手段。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代政府應(yīng)是法治、高效、廉潔、服務(wù)型的政府，我國(guó)國(guó)家審計(jì)也應(yīng)以此為方向，從實(shí)際出發(fā)調(diào)整其職責(zé)，為政府的公共管理服務(wù)，并隨著政府職能的轉(zhuǎn)變邁向法治化，完成對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督的使命[7]。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論認(rèn)為，審計(jì)產(chǎn)生的基本前提是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系（Accountability Relationship）的存在。因此，我們認(rèn)為，除了受“新公共管理”理論的影響外，國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的內(nèi)在動(dòng)因也是基于公共受托責(zé)任。
國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的內(nèi)在動(dòng)因—— 公共受托責(zé)任
國(guó)家審計(jì)的基本職能是監(jiān)督和評(píng)價(jià)[8]，在國(guó)家治理過程中，國(guó)家審計(jì)主要是監(jiān)控政府活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略的確定、對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境、策略以及相應(yīng)控制措施的迸一步監(jiān)控等?？梢姡瑖?guó)家審計(jì)通過“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控”和提供“控制確認(rèn)”這兩項(xiàng)基本活動(dòng)參與政府治理之中。
綜上，政府治理與國(guó)家審計(jì)有著密切的相互關(guān)系，現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)不但是政府治理機(jī)制形成的基礎(chǔ)，而且可以促進(jìn)政府治理的完善。因此，國(guó)家審計(jì)是政府治理的工具，是政府治理的重要基石之一，在政府治理過程中發(fā)揮不可替代的作用，當(dāng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督有效時(shí)，能顯著提高政府治理成功的可能性。它通過風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和控制確保政府和政府有關(guān)部門有效履行其責(zé)任，并為政府的其他治理主體提供信息支持。
四、國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的路徑選擇
國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理機(jī)制密不可分，國(guó)家審計(jì)是政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的載體，有什么樣的國(guó)家治理機(jī)制必須有相應(yīng)的國(guó)家審計(jì)與之相適應(yīng)。國(guó)家治理機(jī)制轉(zhuǎn)變與國(guó)家審計(jì)變革的過程實(shí)際上是一種矛盾運(yùn)動(dòng)的過程，國(guó)家治理機(jī)制變化到一定程度，必然要引起國(guó)家審計(jì)的變革。《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011-2016）》要求各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在堅(jiān)定反腐、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中的重要作用。
（一）國(guó)家治理主體的多元化架構(gòu)，要求國(guó)家審計(jì)分權(quán)和合作
在國(guó)家治理范式中，治理主體從公共物品的唯一提供者政府，向政府、非政府組織共同參與管理的多元主體轉(zhuǎn)變，即多中心治道[9]。國(guó)家治理主體的多元化契合了公共管理分權(quán)和合作的理念，形成各權(quán)力主體之間分工協(xié)作的關(guān)系。實(shí)踐證明分權(quán)與合作是國(guó)家治理的基本原則之一。
多元化的國(guó)家治理主體的分權(quán)與合作，勢(shì)必要求國(guó)家審計(jì)進(jìn)行分權(quán)化變革，不僅要發(fā)揮國(guó)家審計(jì)署的作用，也需要更加重視地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)組織的共同參與，改變單一利用本級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)資源，轉(zhuǎn)向整合各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)資源，共同營(yíng)造國(guó)家治理框架下分權(quán)和協(xié)作國(guó)家審計(jì)監(jiān)督新局面，提高國(guó)家審計(jì)監(jiān)督績(jī)效。首先，整合各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)資源，提升國(guó)家審計(jì)合力。目前，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要承擔(dān)各自轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管的責(zé)任，為遏制地方保護(hù)主義的蔓延，推動(dòng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)加大審計(jì)力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，國(guó)家審計(jì)署需要?jiǎng)訂T地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)力量，形成合力，同時(shí)，通過風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來考核地方審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)施全國(guó)范圍大局的把握。其次，利用注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)資源，降低國(guó)家審計(jì)監(jiān)管成本。注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的重要補(bǔ)充。如果財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、工程審計(jì)和績(jī)效審計(jì)都由政府審計(jì)直接實(shí)施，容易導(dǎo)致監(jiān)管成本過高，而且國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)易陷入日?，嵤轮校绊懞暧^任務(wù)的完成。因此，發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)組織的作用，讓其承擔(dān)部分財(cái)務(wù)收支審計(jì)和投資審計(jì)的任務(wù)，有利于降低國(guó)家審計(jì)監(jiān)管成本。第三，利用內(nèi)部審計(jì)資源，健全內(nèi)部治理機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)寄生于組織內(nèi)部，是建立在組織內(nèi)部自我免疫機(jī)制，保障組織內(nèi)部受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面履行，互補(bǔ)于國(guó)家審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，具有外部監(jiān)督不可替代的優(yōu)勢(shì)。因此，國(guó)家審計(jì)應(yīng)共享內(nèi)部審計(jì)成果和內(nèi)部審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)效應(yīng)最大化。
（二）國(guó)家治理的市場(chǎng)化趨勢(shì)，要求國(guó)家審計(jì)引入市場(chǎng)機(jī)制
政府受自身能力限制和信息不對(duì)稱等因素影響，不能獨(dú)自防范化解國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)，而公共物品領(lǐng)域并不絕對(duì)排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用[10]。因此，公共服務(wù)的市場(chǎng)化即讓市場(chǎng)和政府在各自適當(dāng)?shù)奈恢蒙?，有效組織公共物品，成為提高國(guó)家治理績(jī)效的重要方式。在市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制下，公共物品的供給效率、社會(huì)滿意度和社會(huì)福利都會(huì)得到明顯增進(jìn)。
國(guó)家治理環(huán)境的改變需要國(guó)家審計(jì)應(yīng)勢(shì)而變，必須通過引入市場(chǎng)機(jī)制，用市場(chǎng)力量來約束被審計(jì)對(duì)象的行為，以解決國(guó)家審計(jì)單一監(jiān)管的信息不對(duì)稱問題。首先，審計(jì)項(xiàng)目確立引入市場(chǎng)機(jī)制，請(qǐng)社會(huì)各界出謀劃策。國(guó)家審計(jì)在項(xiàng)目的選擇上，需要從主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更加關(guān)注社會(huì)發(fā)展、民生改善和可持續(xù)發(fā)展；在項(xiàng)目的來源上，需要多層次多渠道的公開征求審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，如通過媒體和網(wǎng)絡(luò)征詢市民的意見，聽取人大、政協(xié)和政府相關(guān)部門對(duì)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的建議等。其次，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)引入市場(chǎng)機(jī)制，請(qǐng)社會(huì)各界問責(zé)增效。國(guó)家審計(jì)在評(píng)價(jià)民生工程、民心項(xiàng)目和公共資金的績(jī)效時(shí)，通常運(yùn)用政府制定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)培育的價(jià)值體系進(jìn)行考量，往往忽視百姓對(duì)民生工程、民心項(xiàng)目和公共資金的切身感受，影響審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。國(guó)家審計(jì)需要充分利用市場(chǎng)信息，改善監(jiān)督和評(píng)價(jià)方式，對(duì)于民生項(xiàng)目需要邀請(qǐng)市民共同參與，社會(huì)滿意度是民生項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)。
（三）國(guó)家治理向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，要求國(guó)家審計(jì)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)
國(guó)家治理的一個(gè)顯著特征就是強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政的有效性。健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的形成需要政府承擔(dān)更多的服務(wù)職能，為公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。西方行政改革通過把企業(yè)運(yùn)作模式引入政府機(jī)構(gòu)，來降低政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)更多服務(wù)、更少管制的國(guó)家治理目標(biāo)。
國(guó)家審計(jì)對(duì)審計(jì)對(duì)象的監(jiān)督，屬于強(qiáng)制式的制度安排，會(huì)導(dǎo)致被審計(jì)單位規(guī)避監(jiān)管，影響國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的效果。在國(guó)家治理向服務(wù)型轉(zhuǎn)化的過程中，國(guó)家審計(jì)需要向服務(wù)型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，即被審計(jì)單位在接受國(guó)家審計(jì)提供的服務(wù)的同時(shí)接受監(jiān)督，這種服務(wù)型監(jiān)督屬于誘制式的制度安排，可以有效避免單純監(jiān)督所產(chǎn)生的強(qiáng)烈預(yù)期，提高國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的效率。第一，國(guó)家審計(jì)要服務(wù)于國(guó)家治理各項(xiàng)政策措施的執(zhí)行。國(guó)家治理政策涉及市場(chǎng)、社會(huì)、資源、環(huán)境和民生等多個(gè)層次和方面，政策的貫徹執(zhí)行會(huì)帶來利益格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)要放在政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及資金運(yùn)行背后的權(quán)力和責(zé)任，圍繞政策、資金、權(quán)力和責(zé)任，梳理政策措施實(shí)施路徑，研究政策特征，明確量化目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)偏差和缺陷，提出完善國(guó)家治理的建議，確保國(guó)家治理政策部署落實(shí)到位。第二，國(guó)家審計(jì)要促進(jìn)國(guó)家治理制度的創(chuàng)新?，F(xiàn)階段，國(guó)家治理方面存在的體制性障礙和制度性缺陷，制約國(guó)家治理制度的創(chuàng)新。國(guó)家審計(jì)需要從制度安排入手，開展制度合理性審計(jì)，注重對(duì)制度設(shè)計(jì)和管理中的問題和漏洞進(jìn)行總結(jié)和歸納，從體制、機(jī)制、制度層面查找原因，從宏觀上分析并提出改進(jìn)意見與建議，促進(jìn)國(guó)家治理創(chuàng)新。第三，國(guó)家審計(jì)要服務(wù)于政府中心工作。國(guó)家治理要求審計(jì)工作必須從黨委、政府的需求出發(fā)，圍繞黨委、政府的工作中心安排項(xiàng)目、開展審計(jì)，提供有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息和審計(jì)建議，為黨委、政府宏觀決策服務(wù)。
（四）國(guó)家治理模式開放透明，要求國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)透明度建設(shè)
國(guó)家治理模式是由政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)相互耦合形成的一種開放透明模式。一個(gè)多元、開放、具備利益整合功能的公民社會(huì)可以減輕政府職能擴(kuò)張所造成的效率低下的弊端，并防止因政府規(guī)模和國(guó)家權(quán)力過度膨脹給公民個(gè)人自由與權(quán)利造成的侵犯，以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源造成的巨大浪費(fèi)[11]。因此，國(guó)家治理立足于政務(wù)公開制度建設(shè)，不斷完善公民參與管理、監(jiān)督的公共行政配套體系，使公共管理更加透明、民主。
國(guó)家審計(jì)的透明度建設(shè)表現(xiàn)在依法監(jiān)督被審計(jì)對(duì)象財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，并向社會(huì)公布財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和績(jī)效狀況的信息，其中審計(jì)結(jié)果公告制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理透明開放的一項(xiàng)重要制度。自1999年國(guó)家審計(jì)署首次向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果以來，審計(jì)機(jī)關(guān)公告審計(jì)結(jié)果的行為從“權(quán)利”變革為“義務(wù)”，審計(jì)結(jié)果公告發(fā)布從“批準(zhǔn)制”變革為“核準(zhǔn)制”并逐步實(shí)現(xiàn)以“以公告為原則，以不公告為例外”。但是這種審計(jì)公告制度，目前僅僅停留在國(guó)家審計(jì)署的層面上，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公告的數(shù)目寥寥。在國(guó)家治理的模式中，國(guó)家審計(jì)要加強(qiáng)透明度建設(shè)，一方面要提升審計(jì)結(jié)果公告的廣度和深度；另一方面建立外部同業(yè)復(fù)核監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。外部同業(yè)復(fù)核通常是由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和獨(dú)立于國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的同業(yè)復(fù)核組織對(duì)審計(jì)質(zhì)量實(shí)施的共同監(jiān)督。近年，隨著我國(guó)政府投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)繁重、人員偏少的矛盾日益突出，大部分工程審計(jì)任務(wù)依靠社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)技術(shù)人員來完成，使投資審計(jì)始終處于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。因此，也可以借助外部同業(yè)復(fù)核對(duì)投資審計(jì)結(jié)果進(jìn)行再監(jiān)督和評(píng)價(jià)，可以有效規(guī)避國(guó)家審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
（五）國(guó)家治理工具的有效性，要求國(guó)家審計(jì)創(chuàng)新審計(jì)方式和手段
國(guó)家治理理論崇尚治理工具的有效性，因?yàn)閲?guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有效的治理手段和方式支撐。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)[12]。
國(guó)家審計(jì)要促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要采用更加靈活的審計(jì)方式和現(xiàn)代化的審計(jì)手段，提高國(guó)家審計(jì)的績(jī)效。在審計(jì)方式上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放式“量”的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向集約式“質(zhì)”的提升，國(guó)家審計(jì)需要從關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合規(guī)，轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有無績(jī)效?？?jī)效審計(jì)契合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，成為國(guó)家審計(jì)的發(fā)展方向。但是隨著國(guó)家治理的深入推進(jìn)，一方面，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容需要不斷拓展，由經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，擴(kuò)大到環(huán)境性和公平性，因?yàn)?，可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平是國(guó)家治理的終極目標(biāo)。另一方面，建立績(jī)效與責(zé)任履行報(bào)告體系，推動(dòng)政府實(shí)施績(jī)效管理。借鑒GAO績(jī)效與責(zé)任履行報(bào)告框架，國(guó)家審計(jì)須盡快構(gòu)建績(jī)效審計(jì)對(duì)象載體，滿足政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)對(duì)績(jī)效信息的需求，推動(dòng)政府實(shí)施績(jī)效管理，只有政府的績(jī)效管理制度化、規(guī)范化，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)才會(huì)有良好的審計(jì)環(huán)境、完備的指標(biāo)體系，科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和有效的技術(shù)方法。在改進(jìn)審計(jì)手段上，國(guó)家審計(jì)需要加快推進(jìn)信息化建設(shè)。近年，會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的快速推進(jìn)給審計(jì)工作帶來挑戰(zhàn)，國(guó)家審計(jì)需要提高計(jì)算機(jī)應(yīng)用層次，逐步建立數(shù)字化的審計(jì)方式。一方面努力拓展以在線審計(jì)、實(shí)時(shí)審計(jì)為特征的聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)，增強(qiáng)信息化條件下國(guó)家審計(jì)工作的實(shí)戰(zhàn)能力；另一方面探索開展信息系統(tǒng)審計(jì)，重點(diǎn)審查信息系統(tǒng)的可靠性和安全性，保障國(guó)家的信息安全。
（六）國(guó)家治理行為的責(zé)任性，要求國(guó)家審計(jì)完善責(zé)任追究機(jī)制
責(zé)任性是國(guó)家治理的內(nèi)在要求，政府問責(zé)作為社會(huì)公眾的民主訴求，其本質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究[13]。沒有責(zé)任和受約束的權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用。責(zé)任意識(shí)的缺位嚴(yán)重影響國(guó)家治理政策的實(shí)施效果，因此，國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)責(zé)任回歸，重視權(quán)力和責(zé)任掛鉤以及責(zé)任政府的建立。劉力云（2005）認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)是強(qiáng)化政府責(zé)任的一個(gè)重要工具和手段，強(qiáng)化政府責(zé)任，首要的就是建立一個(gè)有效的政府責(zé)任機(jī)制，作為政府責(zé)任監(jiān)督體系的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)在政府責(zé)任機(jī)制中發(fā)揮著重要作用。
國(guó)家審計(jì)在監(jiān)督和服務(wù)國(guó)家治理的過程中，需要問責(zé)，問責(zé)制是責(zé)任追究機(jī)制的基礎(chǔ)。國(guó)家審計(jì)要從根本上杜絕“屢查屢犯”現(xiàn)象，需要改革現(xiàn)有的問責(zé)體系。首先，深化問責(zé)程度，實(shí)現(xiàn)由行政問責(zé)向法律問責(zé)轉(zhuǎn)變。其次，提高問責(zé)效率，實(shí)現(xiàn)由行為問責(zé)向結(jié)果問責(zé)的轉(zhuǎn)變。國(guó)家審計(jì)要強(qiáng)化行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任制，對(duì)審計(jì)人員在執(zhí)法過程中，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益、嚴(yán)重?fù)p壞審計(jì)機(jī)關(guān)形象的行為問責(zé)；強(qiáng)化業(yè)務(wù)質(zhì)量責(zé)任追究制，明確審計(jì)人員的質(zhì)量責(zé)任，保障審計(jì)質(zhì)量控制制度的執(zhí)行，降低國(guó)家審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；健全整改問責(zé)制度，通過加強(qiáng)和完善審計(jì)整改問責(zé)制度，把行政問責(zé)與行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，做到有責(zé)必問、有錯(cuò)必糾，真正做到用制度管權(quán)、管事、管人。第三，拓寬問責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)由單位問責(zé)向單位和個(gè)人問責(zé)并重轉(zhuǎn)變。對(duì)于被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人，嚴(yán)格執(zhí)行“雙罰制”，即對(duì)違法單位和相關(guān)人員要分別給予處罰，當(dāng)前國(guó)家治理過程中違法違規(guī)現(xiàn)象仍然比較突出，加大國(guó)家審計(jì)的行政處罰力度，有利于及時(shí)糾正和懲治各種經(jīng)濟(jì)違法行為，提高行政執(zhí)法效率，維護(hù)國(guó)家治理秩序良好運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的威懾力。（任慧莉 江金滿）
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